中華人民共和國政府采購法實施條例釋義節(jié)選

第一條 [立法依據(jù)]

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法），制定本條例。

[釋義]本條明確了立法依據(jù)。

一、政府采購制度在發(fā)揮重要作用的同時也存在急需完善和解決的問題

政府采購制度是公共財政管理的重要內(nèi)容，也是政府調(diào)控經(jīng)濟的有效手段。作為引領(lǐng)公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，我國的政府采購制度在推進社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制建設(shè)的歷史背景下應(yīng)運而生。2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），自2003年1月1日起施行。十多年來，《政府采購法》在規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、促進廉政建設(shè)等方面，發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)在：一是政府采購的范圍和規(guī)模不斷擴大。實施范圍從貨物類采購向工程類、服務(wù)類采購擴展，從傳統(tǒng)的通用類貨物服務(wù)向?qū)I(yè)新型貨物服務(wù)擴展，從滿足機關(guān)單位辦公需要向為社會提供公共服務(wù)擴展。全國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元上升到2013年的16381億元，占財政支出的比重也相應(yīng)由4.6%提高到11.7%。二是政府采購法律制度體系不斷健全。目前我國已初步形成了以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)、以部門規(guī)章為依托的政府采購法律制度框架，涵蓋了體制機制、執(zhí)行操作、基礎(chǔ)管理及監(jiān)督處罰等各個方面的內(nèi)容。依據(jù)公開、公平、公正、誠實信用原則架構(gòu)的政府采購制度，改變了傳統(tǒng)的政府部門自由隨意采購的局面，確立了依法采購的市場規(guī)制，有效規(guī)范了政府支出行為和政府采購市場交易秩序，奠定了政府采購市場良性發(fā)展的基石。三是政府采購管理體制機制不斷完善?；窘⒘恕肮懿煞蛛x、機構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機制，確立了以公開招標方式為主、集中和分散組織形式相結(jié)合的采購格局，促進了統(tǒng)一規(guī)范、有序競爭并對外開放的政府采購市場逐步形成。2013年全國采購規(guī)模中公開招標占比83.3 %，政府集中采購占比65.6%。四是政府采購政策成效不斷顯現(xiàn)。政府采購政策的實踐，豐富了財政調(diào)控的方式和手段，促進了產(chǎn)業(yè)政策落實，顯示出其作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。以政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展為例，2013年，全國政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為12454億元，占采購總規(guī)模的76%。其中，授予小微企業(yè)的采購額為5765.3億元，占授予中小企業(yè)總采購額的46.3%。五是政府采購開放談判穩(wěn)步推進。在我國加快融入全球經(jīng)濟一體化并從中受益的背景下，為了履行加入世界貿(mào)易組織(WTO)承諾，2007年底我國向世界貿(mào)易組織提交了加入《政府采購協(xié)定》(CPA)申請書和初步出價，啟動了加入談判工作。目前，已提交了6份出價，按時履行了我國各項承諾，實現(xiàn)了預(yù)定的談判工作目標。與此同時，積極應(yīng)對中美、中歐高層對話機制下政府采購議題談判，參與我國與有關(guān)國家或地區(qū)自貿(mào)區(qū)協(xié)定、亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)等雙邊和多邊機制下的政府采購磋商和交流。

政府采購制度的建設(shè)完善是個長期的過程，特別是與我國推動國家治理體系現(xiàn)代化要求及國際上成熟的政府采購制度相比，我國的政府采購制度還有很大差距。政府采購無論是在結(jié)果評價上還是在活動的規(guī)范上，都尚未達到制度的預(yù)期目標。主要體現(xiàn)在“規(guī)范”與“效率”目標遠未實現(xiàn)、高價采購與低價惡性競爭的現(xiàn)象并存、監(jiān)管需要與監(jiān)管方式不匹配、統(tǒng)一的采購扶持政策不落實與地方、行業(yè)保護主義現(xiàn)象交織等方面，特別是近年來媒體反映的“豪華采購”“高價采購”、質(zhì)量不高、效率低下等問題，引起社會對政府采購制度的質(zhì)疑。這些問題如果不能得到有效解決，將直接影響政府采購事業(yè)的進一步健康發(fā)展；同時，我國正在進行的加入《政府采購協(xié)定》的談判工作，也需要從制度層面予以策應(yīng)。

因此，在政府采購的實踐日益充分、政府采購改革深入推進的大背景下，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，出臺《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》），細化法律規(guī)定，充實完善有關(guān)制度規(guī)定，是非常必要的。

第二條[解釋說明財政性資金和服務(wù)]

以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。

國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織的采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用政府采購法及本條例；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及本條例。

政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。

[釋義]本條是關(guān)于解釋說明《政府采購法》第二條規(guī)定中的財政性資金和服務(wù)的規(guī)定。

《政府采購法》第二條第二款規(guī)定“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。

一、財政性資金是界定政府采購范圍的重要因素之一

從《政府采購法》的規(guī)定可以看出，界定政府采購的范圍有四個重要因素：采購主體、資金來源、集中采購目錄和采購限額標準，以及采購標的。其中，資金來源《政府采購法》界定為“財政性資金”，即采購主體使用財政性資金采購規(guī)定的采購標的的，則納入《政府采購法》的適用范圍；反之，則不納入政府采購管理范圍，不受《政府采購法》的約束。因此，“財政性資金”的概念在確定是否納入政府采購管理范圍時至關(guān)重要。但由于《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定中未對“財政性資金”的內(nèi)涵和外延予以明確規(guī)定，在實踐中對這一概念的應(yīng)用比較模糊，各地、各部門的掌握有所不同，有必要通過《條例》予以明確。

長期以來，“財政資金”“財政性資金”是財政管理中約定俗成的概念，在法律、行政法規(guī)以及大量文件中頻繁使用，但這些概念本身一直沒有法定的準確含義。實踐中一般將“財政性資金”理解為與單位自有資金相對應(yīng)，包括各種納入財政管理的資金。隨著財政管理改革的進程，其具體范圍在不同歷史時期也有所不同。如1996年的《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》（國發(fā)[1996] 29號）規(guī)定：“預(yù)算外資金是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金”；“不是部門和單位自有資金，必須納入財政管理”。

在《政府采購法》制定時，根據(jù)當時的財政管理制度，《政府采購法》的釋義將財政性資金解釋為包括財政預(yù)算資金和預(yù)算外資金。財政預(yù)算資金，是指年初預(yù)算安排的資金和預(yù)算執(zhí)行中財政追加的資金；預(yù)算外資金，是指政府批準的各類收費或基金等。非財政性資金主要是指事業(yè)單位和團體組織的自有收入，包括經(jīng)營收入、捐助收入、不用財政性資金償還的借款等。但隨著行政事業(yè)性收費等政府非稅收入實行“收支兩條線”管理改革的深入，財政部逐步將未納入財政預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費納入財政預(yù)算管理，進一步縮小預(yù)算外資金規(guī)模。2010年，財政部發(fā)布了《關(guān)于將預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財預(yù)[2010] 88號），規(guī)定從2011年1月起，中央各部門各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算，收入全額上繳國庫，支出通過公共財政預(yù)算或政府性基金預(yù)算安排。地方各級財政部門要按照國務(wù)院規(guī)定，自2011年1月1日起將全部預(yù)算外收支納入預(yù)算管理；相應(yīng)修訂《政府收支分類科目》，取消全部預(yù)算外收支科目，全面取消了預(yù)算外資金，“預(yù)算外”一詞成為歷史。如此，《政府采購法》立法之初的解釋已難以適用。在《條例》起草過程中，部分單位建議采取列舉式對“財政性資金”的概念做出解釋，正如財政性資金具有上述動態(tài)發(fā)展的特點，《條例》即便通過列舉式作適當細化，依然無法窮盡其外延。

二、財政性資金的內(nèi)涵與預(yù)算管理密切相關(guān)

《條例》將財政性資金明確為“納入預(yù)算管理的資金”，通過“預(yù)算管理”來界定財政性資金。政府采購引領(lǐng)公共財政支出管理改革，政府采購預(yù)算是部門預(yù)算的組成部分，因此，政府采購的管理范疇應(yīng)當與預(yù)算的管理范疇相一致、相銜接。預(yù)算管理的具體范圍則由《預(yù)算法》和《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱《預(yù)算法實施條例》）等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常委會關(guān)于修改（中華人民共和國預(yù)算法）的決定》，并重新頒布了修訂后的《預(yù)算法》，自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當依照《預(yù)算法》的規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列，并對預(yù)算收入、支出的范圍等做出了規(guī)定?！缎姓挝回攧?wù)規(guī)則》（財政部令第71號）和《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（財政部令第68號）進一步對單位預(yù)算管理做出了規(guī)定，明確行政單位、事業(yè)單位的各項收入和各項支出應(yīng)當全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。行政單位依法取得的非償還性資金為行政單位的收入，包括財政撥款收入和其他收入。事業(yè)單位為開展業(yè)務(wù)及其他活動依法取得的非償還性資金收入為事業(yè)單位的收入，包括財政補助收入、事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入。

《條例》將政府采購與預(yù)算管理通過“財政性資金”緊密聯(lián)系在一起，充分體現(xiàn)政府采購是規(guī)范財政支出管理的基本制度之一，也便于各級財政部門和采購人把握和操作。在執(zhí)行中應(yīng)當將納入預(yù)算管理作為是否為財政性資金的標準，從而判斷是否納入政府采購管理。實踐中，各地的預(yù)算管理水平和具體范圍有所不同，特別是部門預(yù)算的管理范圍和管理能力差異較大。在政府采購管理中，凡使用納入部門預(yù)算管理的資金，不論來源，包括部分事業(yè)收入、經(jīng)營性收入和其他收入等“自有收入”，都應(yīng)當納入政府采購管理范疇。在預(yù)算單位所有收支全部納入部門預(yù)算管理的情況下，《條例》對“財政性資金”的解釋與《政府采購法》立法時的解釋相比，實際上淡化了對資金來源的要求，即，只要是預(yù)算單位進行的采購活動，都應(yīng)依法納入政府采購范圍。如此既便于操作和管理，也有利于進一步擴大政府采購適用范圍和規(guī)模。

需要注意的是，《條例》對“財政性資金”的定義是對《政府采購法》中規(guī)定的“財政性資金”的解釋，僅適用于界定政府采購適用范圍，不是一般意義上“財政性資金”的定義，不適用于其他財政管理領(lǐng)域?！柏斦再Y金”在財政管理中的準確含義應(yīng)當由專門的財政、預(yù)算、國庫等法律法規(guī)規(guī)定。

三、國外立法中有關(guān)政府采購資金來源的規(guī)定

國際立法中，如《公共采購示范法》《政府采購協(xié)定》(GPA)、歐盟政府采購指令等對政府采購范圍的建議或規(guī)定都有一個共同的特點，即都未涉及資金問題。也就是說，只要是為了政府目的而進行的采購，不論資金性質(zhì)和來源，都屬于政府采購。國外法律不涉及資金來源的主要原因：一是政府采購屬于財政支出管理范圍，政府采購機構(gòu)主要是公共部門，而公共部門的資金主要來源于財政撥款，不需要另行規(guī)定；二是有時公共部門雖然不直接使用財政性資金采購，但其途徑是行使政府特權(quán)，如特許經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)、政府擔保等，目的是履行政府職能，權(quán)利也是政府的間接支出，其形成的采購活動自然要受到法律約束。

實行政府采購制度的國家，尤其是發(fā)達國家，市場發(fā)育程度高，政府職能和事權(quán)清晰，政府行為和市場行為界定嚴格，財政資金供給范圍與政府職能和事權(quán)對應(yīng)緊密，只對采購主體做出規(guī)定也就相當于對資金作了規(guī)定，不需要再強調(diào)資金來源。因此，《政府采購法》制定時，本著循序漸進、逐步規(guī)范的原則，認為不宜開始就將政府采購范圍定得過寬，因而增加了資金來源的限定。但隨著我國轉(zhuǎn)變政府職能改革，尤其是事業(yè)單位改革的推進，政府職能和事權(quán)日漸清晰，限定財政性資金為政府采購資金來源的現(xiàn)實基礎(chǔ)也將弱化。從發(fā)展方向上來看，我國的政府采購范圍應(yīng)當逐步與國際慣例相銜接。

四、合理考慮混合資金來源情況

按照《政府采購法》相關(guān)釋義的解釋，采購項目只要使用財政性資金，都要執(zhí)行《政府采購法》的規(guī)定。但實踐中，采購項目與使用財政性資金的對應(yīng)關(guān)系情況比較復(fù)雜，有必要對混合資金來源的情況加以明確。

對于既使用財政性資金又使用非財政性資金的采購項目，執(zhí)行中應(yīng)首先判斷采購項目是否能夠按資金來源不同進行分割。能夠分割的，也就是說采購項目可以分成不同的獨立的子項目的，則使用財政性資金采購的部分，適用《政府采購法》及《條例》，使用非財政性資金的部分，則可以不適用；不能分割的，無論財政性資金與非財政性資金的比例如何，只要使用了財政性資金，則整個采購項目都必須統(tǒng)一適用《政府采購法》及《條例》。目前采購人僅限于國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。如前所述，在所有收支全部納入部門預(yù)算管理后，混合資金的情況相對較少。以企業(yè)為例，在采購人和其他主體，開展合作項目時，可能會涉及混合資金采購的情況，如企業(yè)資助大學科研、企業(yè)與大學聯(lián)合研究、企業(yè)與醫(yī)院開展科技合作等，具體如何適用要根據(jù)采購主體、采購項目的資金來源、采購標的的所有權(quán)歸屬等情況具體分析。

以財政性資金作為還款來源的借貸資金，最終為預(yù)算支出，實質(zhì)上相當于使用財政性資金，也應(yīng)當納入政府采購范圍。因此，《條例》規(guī)定以財政性資金作為還款來源的借貸資金視同為財政性資金，在采購時應(yīng)當按照《政府采購法》及《條例》的規(guī)定進行采購。

五、政府采購服務(wù)可以按直接服務(wù)對象的不同分為兩類

理論界和實務(wù)界有部分觀點認為，政府采購的服務(wù)是指保障政府運轉(zhuǎn)需要的服務(wù)，不包括政府需要購買的公共服務(wù)。這是一種誤解?！墩少彿ā肺磳ψ鳛椴少彉说牡摹胺?wù)”進行直接定義，而是采用了兜底式定義，即“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，可以說“服務(wù)”的含義十分廣泛。凡是不屬于貨物和工程的，符合《政府采購法》適用范圍的政府采購對象都可以稱為服務(wù)。國際上，如《公共采購示范法》《政府采購協(xié)定》(GPA)、歐盟政府采購指令、美國《聯(lián)邦政府采購條例》等也均未對服務(wù)作直接定義。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2013]96號）、財政部《關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫[2014] 37號）中均規(guī)定政府購買服務(wù)按照《政府采購法》的規(guī)定執(zhí)行。財庫[2014] 37號文件按照受益對象將服務(wù)項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)。如公文印刷、物業(yè)服務(wù)、公車租賃、系統(tǒng)維護等。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標準制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。包括：以物為對象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等；以人為對象的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務(wù)等。其中，第一、第二類服務(wù)項目是政府自身需要的服務(wù)，第三類服務(wù)項目屬于政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。

因此，《條例》按照服務(wù)的直接對象不同，將服務(wù)分為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，進一步明確了向社會購買公共服務(wù)屬于政府采購范圍，并在制定采購需求、適用采購方式、履約驗收等方面對采購公共服務(wù)做出了專門規(guī)定。在合同方面，政府采購服務(wù)合同的類型也更加靈活多樣。根據(jù)政府采購服務(wù)項目的需求特點，可以采取購買、委托、租賃、雇用等各種合同方式，也可以簽訂金額不固定、數(shù)量不固定、期限不固定、特許經(jīng)營服務(wù)等新型合同。

第三條[集中采購目錄]

技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機構(gòu)采購項目；采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購的項目，列為部門集中采購項目。

[釋義]本條是關(guān)于集中采購目錄內(nèi)容的規(guī)定。

《政府采購法》第七條第一款中規(guī)定“集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定”，第三款規(guī)定“納入集中采購目錄的政府采購項目，應(yīng)當實行集中采購”；第十八條第二款中規(guī)定“納入集中采購目錄屬于通用的政府采購項目的，應(yīng)當委托集中采購機構(gòu)代理采購；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，應(yīng)當實行部門集中采購”。

一、集中采購目錄分為集中采購機構(gòu)采購項目和部門集中采購項目兩類

集中采購目錄既關(guān)系到集中采購的適用范圍，又關(guān)系到集中采購的規(guī)模。由于政府購買性支出的項目品種很多，性質(zhì)各異，大到工程項目，小到鉛筆，既有采購公務(wù)用車，又有因公臨時和隨時購買支出，《政府采購法》沒有將所有購買性支出項目列入《政府采購法》適用范圍，而是設(shè)定了兩個標準，納入集中采購目錄即是標準之一。政府采購中設(shè)立集中采購制度的一個重要目的就是充分發(fā)揮集中采購的批量優(yōu)勢獲得規(guī)模效益，以實現(xiàn)加強財政支出管理、提高財政資金的使用效益的目的。

實行集中采購有利有弊。其有利之處是：能形成批量，取得規(guī)模效益；減少重復(fù)采購，降低采購成本；統(tǒng)一需求，統(tǒng)一采購，統(tǒng)一配置標準，便于維修和管理；有助于培養(yǎng)一支專業(yè)化采購隊伍，保證采購質(zhì)量；方便管理和監(jiān)督；有利于政府采購政策的貫徹落實。其弊端主要是：容易滋生官僚習氣，服務(wù)意識不強；難以滿足用戶多樣性的需求；采購周期較長等。因此，需合理確定集中采購目錄，通過目錄合理劃定集中采購的范圍，形成適度的集中程度。集中程度過高或者過低，都不利于我國政府采購制度的健康發(fā)展。

我國的集中采購分為集中采購機構(gòu)采購和部門集中采購，目的是要賦予本部門、本系統(tǒng)有特殊要求且采購量較大的部門采購自主權(quán)，減輕單一集中采購的壓力，支持更多供應(yīng)商的發(fā)展。集中采購目錄相應(yīng)按照組織主體將集中采購機構(gòu)的采購范圍和部門集中采購的范圍分開編列，分為集中采購機構(gòu)項目目錄和部門集中采購項目目錄。

中央本級目前有部門集中采購項目的中央單位有外交部、公安部、民政部、水利部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、中國人民銀行、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、地震局、氣象局、國家海洋局、國家測繪地理信息局、中國民用航空局、最高人民法院17個部門。地方是否列入部門集中采購項目，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在確定集中采購目錄時根據(jù)本省實際情況決定。依照《政府采購法》及本《條例》，確有必要實行部門集中采購的，可以編列部門集中采購項目；集中采購機構(gòu)能夠滿足集中采購實際需要的，也可以不編列部門集中采購項目。

二、集中采購機構(gòu)采購項目

集中采購機構(gòu)采購項目，即《政府采購法》第十八條第二款所稱屬于通用的政府采購項目。實行集中采購的目的就是為了形成批量，取得規(guī)模效益，降低采購成本，統(tǒng)一需求標準，發(fā)揮政府采購政策功能的優(yōu)勢。

為此，《條例》細化了《政府采購法》對“通用項目”的規(guī)定，明確為“技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目”。這些項目主要是跨部門的通用貨物及日常服務(wù)項目，如計算機、計算機軟件、打印機、復(fù)印機、掃描儀等辦公設(shè)備，單獨的裝修、修繕、拆除等工程，車輛的維修、保養(yǎng)、加油、保險，會議，工程監(jiān)理、物業(yè)管理等服務(wù)。不具備通用性的特殊項目則不宜列入集中采購機構(gòu)采購項目，如需要定制的或者二次開發(fā)的軟件、專用打印機、專用掃描儀等。

實踐中，各地在確定集中采購機構(gòu)采購項目時，掌握的尺度不同、標準不一。有的地方為了片面擴大集中采購規(guī)模，沒有按照“通用性”要求并兼顧集中采購機構(gòu)人員狀況統(tǒng)籌考慮，而是將部分非通用的項目也列入了集中采購機構(gòu)采購項目；同時為了便于操作和如期完成采購任務(wù)，又大量采取協(xié)議供貨、定點采購等方式將本應(yīng)集中采購的項目分散化，導(dǎo)致集中采購飽受“質(zhì)次價高”的詬病，失去了集中采購的優(yōu)勢和特點?！稐l例》實施后，各省級財政部門應(yīng)當嚴格接照本條例的要求，科學、合理確定集中采購機構(gòu)采購項目，充分發(fā)揮集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。此外，隨著社會的發(fā)展，也會不斷出現(xiàn)新的產(chǎn)品和服務(wù)項目，集中采購機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍還應(yīng)當考慮其業(yè)務(wù)能力。因此，集中采購目錄不是固定的、一成不變的，應(yīng)當根據(jù)實際情況定期調(diào)整。

三、部門集中采購項目

部門集中采購項目，即《政府采購法》第十八條第二款所稱屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，《條例》細化為“采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購的項目”。此類采購項目由于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，跨部門的通用性低于集中采購機構(gòu)采購項目，但在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)又有一定的通用性，可以統(tǒng)一采購，形成規(guī)模效益、降低成本、統(tǒng)一采購需求標準。對于這些采購項目，相關(guān)部門熟悉業(yè)務(wù)需求，具有豐富的采購經(jīng)驗，對市場的了解也超過了集中采購機構(gòu)，由這些部門組織開展部門集中采購，效益更好，效率更高，也能更好地滿足采購人需求。以中央預(yù)算單位2015 - 2016年集中采購目錄及標準為例，部門集中采購項目包括：公安部的鑒定設(shè)備、防護防爆裝備、指揮調(diào)試系統(tǒng)等；水利部的泵、排灌機械、特種作業(yè)船等；人口計生委的避孕器具、藥品等；質(zhì)檢總局的專用分析儀器設(shè)備、行業(yè)應(yīng)用軟件開發(fā)等；廣電總局的廣播、電視、電影設(shè)備；體育總局的體育設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備；地震局的專用設(shè)備、救援專用車輛；氣象局的氣象儀器、地面氣象雷達等。部門集中采購項目也不是固定的，需要根據(jù)相關(guān)部門的業(yè)務(wù)需求、采購能力、市場情況等進行調(diào)整，并與集中采購機構(gòu)采購項目相銜接，共同發(fā)揮集中采購優(yōu)勢。

第四條[集中采購和分散采購]

政府采購法所稱集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構(gòu)代理采購或者進行部門集中采購的行為；所稱分散采購，是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構(gòu)代理采購的行為。

[釋義]本條是關(guān)于集中采購和分散采購含義的規(guī)定。

《政府采購法》第七條第一款中規(guī)定：“政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合?！奔胁少徍头稚⒉少彾际钦少彛皇墙M織實施的主體不同。集中采購和分散采購的范圍則與《政府采購法》對政府采購范圍的定義密切相關(guān)。政府采購項目分為兩類，即集中采購目錄以內(nèi)的項目和采購限額標準以上的項目。集中采購目錄以內(nèi)的項目，都屬于集中采購；而集中采購目錄以外、采購限額標準以上的項目，則屬于分散采購。

值得注意的是，分散采購也是政府采購，也需要遵循政府采購法律制度規(guī)定。2013年全國采購規(guī)模中，集中采購機構(gòu)代理采購規(guī)模占總規(guī)模的65.6%，部門集中采購規(guī)模占總規(guī)模的20.4%，分散采購規(guī)模占總規(guī)模的14%。

一、集中采購的含義

集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構(gòu)代理采購或者進行部門集中采購的行為。根據(jù)本條例第三條對集中采購目錄內(nèi)容的規(guī)定，集中采購目錄分為兩部分，相應(yīng)集中采購也按組織主體分為集中采購機構(gòu)代理采購和部門集中采購兩類。集中采購目錄中的集中采購機構(gòu)采購項目，采購人應(yīng)當委托集中采購機構(gòu)代理采購。集中采購目錄中的部門集中采購項目，相關(guān)部門經(jīng)編制管理部門批復(fù)同意設(shè)立有專門的部門集中采購機構(gòu)的，應(yīng)當由部門集中采購機構(gòu)自己組織開展采購，不得將部門集中采購項目轉(zhuǎn)委托；未設(shè)立部門集中采購機構(gòu)的，具備自己組織開展采購條件的，可以自己組織開展采購，不具備自己組織開展采購條件的，也可以委托采購代理機構(gòu)代為采購。

二、分散采購的含義

分散采購，是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構(gòu)采購的行為。分散采購的組織主體是各采購人，采購人可以自己組織開展采購，也可以委托采購代理機構(gòu)代為采購。與集中采購相比，分散采購的有利之處在于增強了采購人的自主權(quán)，能夠滿足采購人對及時性和多樣性的需求；不利之處是失去了規(guī)模效益，加大了采購成本，不便于落實政府采購政策和監(jiān)督管理等。因此，要合理確定集中采購與分散采購的范圍，政府采購的監(jiān)督管理部門對集中采購和分散采購都要依法實施監(jiān)督管理，充分發(fā)揮二者各自的優(yōu)點。

采購人應(yīng)當按照十八屆四中全會決定“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”要求，依法加強對分散采購的組織管理，建立健全制度規(guī)范或者制定內(nèi)部管理辦法，加強對政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制。目前，重點是依據(jù)2012年財政部制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）進行規(guī)范。

第五條[集中采購目錄和采購限額標準的確定]

[釋義]本條是關(guān)于確定集中采購目錄和采購限額標準的規(guī)定。

集中采購目錄和采購限額標準決定了政府采購范圍的大小?！墩少彿ā返谄邨l第二款規(guī)定：“屬于中央預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，其集中采購目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布”；第八條規(guī)定“政府采購限額標準，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布”。以中央本級為例，國務(wù)院辦公廳每兩年公布一次集中采購目錄和采購限額標準，同時公布公開招標數(shù)額標準。

一、地方集中采購目錄和采購限額標準由省級人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定并公布

《政府采購法》規(guī)定，集中采購目錄和采購限額標準由國務(wù)院或者省級人民政府和授權(quán)機構(gòu)頒布。在實際工作中，一般是由省級以上人民政府財政部門擬訂，報本級人民政府批準并由本級人民政府頒布。由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和管理水平不同，財力狀況不平衡，使得各地區(qū)的政府采購發(fā)展水平也不盡一致。因此，從全國范圍看，各級地方政府的政府采購范圍不能執(zhí)行統(tǒng)一標準，要區(qū)別對待，宜由省級人民政府根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和政府采購管理實際情況確定。設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)不得自行確定集中采購目錄和采購限額標準。

二、省、設(shè)區(qū)的市、縣級可以適用不同的集中采購目錄和采購限額標準

集中采購目錄和采購限額標準是確定政府采購適用范圍的因素之一，只有納入了集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上的項目，才執(zhí)行政府采購制度。因此，集中采購目錄和采購限額標準與經(jīng)濟發(fā)展水平、政府職能、政府采購管理水平，特別是集中采購的規(guī)模、效率等密切相關(guān)，其確定的合理與否，直接關(guān)系到政府采購的規(guī)模和財政資金的使用效益。

我國內(nèi)地有3 1個省、自治區(qū)、直轄市，不僅各省級地方之間經(jīng)濟發(fā)展、政府采購規(guī)模等差別較大，在同一省級地域內(nèi)，由于各級政府的職能不同、采購規(guī)模不同、采購對象結(jié)構(gòu)不同，相應(yīng)采購范圍也不盡一致。在確定集中采購目錄和采購限額標準時，應(yīng)當考慮我國各級地方政府采購的實際情況，既要有一定程度的統(tǒng)一性，又要有靈活性。各省根據(jù)實際情況，可以在全省地域范圍內(nèi)，不分級次，實行統(tǒng)一的集中采購目錄和采購限額標準；也可以分省、設(shè)區(qū)的市、縣三級分別實施不同的集中采購目錄和采購限額標準；實施不同的集中采購目錄和采購限額標準的，還可以將設(shè)區(qū)的市、縣按實際情況分為幾類，體現(xiàn)設(shè)區(qū)的市、縣之間的差別。

三、省級政府規(guī)定地方政府采購公開招標數(shù)額標準時，可以參照本條規(guī)定

《政府采購法》第二十七條規(guī)定：“采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當采用公開招標方式的，其具體數(shù)額標準，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。”屬于地方預(yù)算的政府采購項目，《政府采購法》對公開招標數(shù)額標準、集中采購目錄和采購限額標準確定主體的規(guī)定略有不同。公開招標數(shù)額標準是由省級人民政府規(guī)定，而集中采購目錄和采購限額標準則是由省級人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定。實踐中，公開招標數(shù)額標準往往和集中采購目錄、采購限額標準一同制定并定期發(fā)布。

省級人民政府在規(guī)定地方政府采購公開招標數(shù)額標準時，可以參照本條規(guī)定，確定分別適用于本行政區(qū)域省、設(shè)區(qū)的市、縣級的公開招標數(shù)額標準，并考慮本行政區(qū)域各級政府的采購規(guī)模、財政支出水平等實際情況。由于政府采購項目多，品目繁雜，規(guī)模大小不一，而且時效性要求也不相同，再加上地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)達水平不均衡，如果不分情況，只設(shè)定一個公開招標的數(shù)額標準，對一些小額采購、急需采購項目和產(chǎn)品提供者比較少的項目等就可能不夠科學，不經(jīng)濟，效率也低。實踐中，有的地方為了片面追求擴大公開招標的比例，公開招標運用的范圍非常廣泛，有些自身特性不適合公開招標的項目，從資金使用的規(guī)范性方面考慮也采用公開招標。某些設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府自行設(shè)定了公開招標數(shù)額標準，由于受采購規(guī)模和項目金額所限，公開招標數(shù)額標準越設(shè)越低，甚至幾萬元、十幾萬元的小項目都納入了公開招標范疇，成本與效益不匹配，供應(yīng)商參與的積極性不高，進而導(dǎo)致采購活動失敗率較高、采購效率低下等問題，甚至只要出現(xiàn)公開招標只有一家投標情形的，就采取單一來源方式采購，既扭曲了政府采購制度設(shè)計本意，影響了政府采購工作形象，也容易帶來腐敗問題。為此，省級人民政府確定公開招標數(shù)額標準后，設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府不得再自行確定公開招標數(shù)額標準，尤其是不得自行降低公開招標數(shù)額標準。

第六條[政府采購政策的制定主體和實現(xiàn)措施]

[釋義]本條是關(guān)于政府采購政策的制定主體、可以采取的具體措施及其目標的規(guī)定。

政府采購是公共財政支出的重要方面，其資金規(guī)模龐大，采購的商品種類繁多，對社會生產(chǎn)具有重要影響和引導(dǎo)作用。通過制定政府采購政策實現(xiàn)國家的經(jīng)濟社會目標，是世界各國的通行做法。我國《政府采購法》雖然列出了政府采購政策在購買國貨、支持中小企業(yè)等方面的社會發(fā)展目標，但實施效果并不理想。究其原因：一是《政府采購法》沒有專門規(guī)定落實政府采購政策的具體措施和采購人對落實政府采購政策的相關(guān)法律責任；二是現(xiàn)行采購程序及評審制度規(guī)定不利于采購政策的實施；三是現(xiàn)行政府采購的法律分割及政府采購適用范圍小。為解決上述問題，《條例》對此作了專門規(guī)定。

一、政府采購政策的制定依據(jù)和制定主體

政府采購政策的制定依據(jù)是國家經(jīng)濟和社會發(fā)展目標及黨中央國務(wù)院相應(yīng)的政策要求。新中國成立以來特別是改革開放三十多年來，我國在不同階段性的發(fā)展時期都會制定相應(yīng)的國家經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。如現(xiàn)階段正在實施的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，就提出了我國“十二五”期間的經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技教育、資源環(huán)境、人民生活、社會建設(shè)和改革開放等各個領(lǐng)域的建設(shè)發(fā)展任務(wù)。黨中央國務(wù)院及全國各地區(qū)、各部門也都要制定具體的實施計劃與落實措施，明確相應(yīng)的財政政策、貨幣政策、環(huán)保政策、能源政策、就業(yè)政策、不發(fā)達地區(qū)促進政策等。政府采購制度改革是公共財政支出管理改革的“三駕馬車”之一，采購政策也是財政政策的組成部分，必須圍繞國家經(jīng)濟和社會發(fā)展目標發(fā)揮其政策功能，按黨中央國務(wù)院明確的政策要求和法律法規(guī)的規(guī)定落實對特定扶持對象的采購政策。一般說來，政府采購政策功能更多服務(wù)于國家中長期的發(fā)展目標，如節(jié)能環(huán)保、促進中小企業(yè)發(fā)展、扶持殘疾人企業(yè)等。

采購政策對特定地區(qū)、人群、企業(yè)或產(chǎn)品的扶持功能，最終要通過對采購市場的劃分來實現(xiàn)，而發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求又需要維護市場的統(tǒng)一與開放，這就從根本上決定了采購政策必須處理好統(tǒng)一性與特殊性的關(guān)系?！墩少彿ā返谑龡l的規(guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責，實際上明確了政府采購政策制定的責任主體。由財政部門統(tǒng)一牽頭政府采購政策的制定，可以更好地保障采購政策以及采購市場的統(tǒng)一性；政府其他有關(guān)部門作為不同行業(yè)、領(lǐng)域的主管部門參與，則有助于提高對不同行業(yè)、領(lǐng)域扶持政策的針對性及有效性。

需要說明的是，近幾年來，政府采購除落實國家層面要求的支持節(jié)能環(huán)保、購買國貨、扶持中小企業(yè)、支持自主創(chuàng)新等政策功能外，各部門、各地方提出的扶持政策要求也越來越多，不少地方政府也出臺了一些采購政策。從實際情況看，有些扶持政策與世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》規(guī)則及我國對外開放承諾相悖，也與《政府采購法》公平競爭原則不相容，以至成為地方市場保護的手段。為了促進形成全國統(tǒng)一的市場，防止通過政府采購政策造成地區(qū)或行業(yè)保護，《條例》進一步明確規(guī)定，政府采購政策只能由國務(wù)院財政部門牽頭，會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。據(jù)此，《條例》施行后，各部門、各地方不得自行制定政府采購政策，已經(jīng)制定的要進行清理。

二、落實政府采購政策的目標和具體措施

《政府采購法》明確的政策目標包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展及支持本國產(chǎn)品等?？傮w上看，我國政府采購政策還處于起步階段。財政部劉昆副部長在2013年全國政府采購工作會議上的講話中，將政府采購政策的執(zhí)行成效總結(jié)為“探索實行促進節(jié)能減排的綠色采購政策，建立了強制采購節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品的基本制度，支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策框架基本形成，全面加強政府采購進口產(chǎn)品審核管理”。從國外政府采購政策的發(fā)展進程及現(xiàn)行法律制度看，政府采購政策目標大致可以劃分為四大類：一是對特殊人群，如殘疾人、少數(shù)民族、貧困地區(qū)企業(yè)的扶持政策；二是鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的扶持政策，如促進中小企業(yè)發(fā)展、支持本國產(chǎn)品、創(chuàng)新型產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等：三是對供應(yīng)商履行社會責任方面的規(guī)定，如實行八小時工作制、實行勞動保護等；四是對保障國家安全的相關(guān)要求，如對企業(yè)資格的安全性審查、對軍工企業(yè)的扶持等。相比之下，我國政府采購政策的制定與執(zhí)行都任重道遠。隨著《條例》的實施，政策采購政策還需逐步豐富完善。

政府采購政策的實施具體包括制定采購需求標準、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施。

（一）制定采購需求標準

采購需求標準是采購政策實施中最常用，也是最直接的措施，就是通過對采購產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)標準或質(zhì)量標準的規(guī)定，實現(xiàn)政府采購的政策目標。一般說來，政府采購政策在支持節(jié)能環(huán)保，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、支持本國產(chǎn)品等方面對政府采購的產(chǎn)品服務(wù)都大量采用明確需求標準的方式實施，如一些國家在采購政府辦公設(shè)備方面實行比一般社會使用產(chǎn)品更嚴格的綠色采購能耗及排放標準、在支持本國產(chǎn)品中規(guī)定明確的本國貨物增加值比例，在采購政府印刷服務(wù)中規(guī)定綜合排放標準等。我國目前實施的節(jié)能產(chǎn)品強制采購，雖然現(xiàn)階段還是以清單的形式實施，但列入清單的產(chǎn)品實際上也都有對應(yīng)的能耗指標。需要說明的是，采購需求標準對創(chuàng)新型產(chǎn)品的導(dǎo)向作用非常大，需求技術(shù)標準越高、供應(yīng)商越可能采用新技術(shù)，但采購成本也可能越高。政府部門在確定采購需求標準時，必須綜合考慮采購目的、產(chǎn)業(yè)政策及預(yù)算約束等因素，除國家統(tǒng)一采購政策規(guī)定要求外，不能擅自提高需求標準。特別是對進口產(chǎn)品的使用，人為提高需求標準將抑制國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也不利于設(shè)備長期使用成本的降低。2007年財政部印發(fā)了《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》（財庫[2007]119號）。該辦法第七條明確規(guī)定了采購人需要采購的產(chǎn)品在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取，以及法律法規(guī)另有規(guī)定確需采購進口產(chǎn)品的，應(yīng)當在獲得財政部門核準后，依法開展政府采購活動。進口產(chǎn)品政府采購政策的實施，規(guī)范了進口產(chǎn)品政府采購行為，推動、保護和促進了我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，近年來，全國政府采購總量中進口產(chǎn)品比例一直保持在3%以內(nèi)。

（二）預(yù)留采購份額

預(yù)留采購份額，是指采購人在某一采購項目或者全部采購項目中預(yù)留出一定的份額，專門面向特定供應(yīng)商如中小企業(yè)開展采購，以支持、促進該類型企業(yè)通過政府采購市場獲得更好的發(fā)展。這也是國際上比較普遍做法，如美國聯(lián)邦政府將采購預(yù)算的23%左右留出專門面向小微企業(yè)采購。2011年財政部下發(fā)了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫[2011]181號）。該辦法第四條規(guī)定，負有編制部門預(yù)算職責的各部門，應(yīng)當加強政府采購計劃的編制工作，制定向中小企業(yè)采購的具體方案，統(tǒng)籌確定本部門面向中小企業(yè)采購的項目。在滿足機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應(yīng)當預(yù)留本部門年度政府采購項目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。對于預(yù)留的項目，采購人或者采購代理機構(gòu)在組織采購活動時，應(yīng)當在招標文件或談判文件、磋商文件、詢價文件中注明該項目專門面向中小企業(yè)或小型、微型企業(yè)采購。

（三）價格評審優(yōu)惠

價格評審優(yōu)惠是指在價格作為評審因素的政府采購評審過程中，對某類特定供應(yīng)商的報價給予一定比例的價格扣除優(yōu)惠，用扣除后的價格作為其參與評審的價格，使其報價在與其他供應(yīng)商報價相比時獲得評審優(yōu)勢，進而提高勝出幾率?！墩少彺龠M中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫[2011]181號）第五條規(guī)定，對于非專門面向中小企業(yè)的項目，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當在招標文件或者談判文件、詢價文件中做出規(guī)定，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價格給予6% -10%的扣除，用扣除后的價格參與評審。第六條規(guī)定，鼓勵大中型企業(yè)和其他自然人、法人或者其他組織與小型、微型企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加非專門面向中小企業(yè)的政府采購活動。聯(lián)合協(xié)議中約定，小型、微型企業(yè)的協(xié)議合同金額占到聯(lián)合體協(xié)議合同總金額30%以上的，可給予聯(lián)合體2%-3%的價格扣除。同時鼓勵采購人允許獲得政府采購合同的大型企業(yè)依法向中小企業(yè)分包。2014年財政部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》（財庫[2014]68號）中明確規(guī)定了“在政府采購活動中，監(jiān)獄企業(yè)視同小型、微型企業(yè)，享受預(yù)留份額、評審中價格扣除等政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策”，“各地區(qū)、各部門要積極通過預(yù)留采購份額支持監(jiān)獄企業(yè)。有制服采購項目的部門，應(yīng)加強對政府采購預(yù)算和計劃編制工作的統(tǒng)籌，預(yù)留本部門制服采購項目預(yù)算總額的30%以上，專門面向監(jiān)獄企業(yè)采購?！蓖ㄟ^政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)的政策，穩(wěn)定監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)，提高罪犯和戒毒人員的教育改造質(zhì)量。

（四）優(yōu)先采購

優(yōu)先采購，是指在政府采購過程中，優(yōu)先采購某類特定供應(yīng)商的貨物、工程或者服務(wù)（列明清單），使得該類供應(yīng)商獲得更多的政府采購市場份額，幫助其持續(xù)發(fā)展。從國外做法看，既有對新技術(shù)產(chǎn)品實行推薦購買清單的做法，也有將清單與評審優(yōu)惠結(jié)合使用的做法。我國優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品清單，主要借鑒了后一類做法，即對列入優(yōu)先采購清單內(nèi)產(chǎn)品由采購人設(shè)定加分或同等條件優(yōu)先采購。2004年和2006年財政部分別與國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)保總局印發(fā)了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》（財庫[2004]185號）和《關(guān)于環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施的意見》（財庫[2006] 90號）。主要包括以下政策措施：一是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織用財政性資金進行采購的，應(yīng)當優(yōu)先采購節(jié)能和環(huán)境標志產(chǎn)品；二是以“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”和“環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單”的形式進行公布。政府采購屬于節(jié)能清單和環(huán)境標志清單中的產(chǎn)品時，在技術(shù)、服務(wù)等指標同等條件下，應(yīng)當優(yōu)先采購節(jié)能清單和環(huán)境標志清單所列的節(jié)能和環(huán)境標志產(chǎn)品。三是在政府采購活動中，采購人應(yīng)當在招標、談判等采購文件中載明對產(chǎn)品的節(jié)能和環(huán)保要求、合格產(chǎn)品的條件和節(jié)能及環(huán)保產(chǎn)品優(yōu)先采購的評審標準；四是采購人或其委托的采購代理機構(gòu)未按上述要求采購的，有關(guān)部門要按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章予以處理，財政部門視情況可以拒付采購資金。近幾年來，通過采購節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品，降低了政府機構(gòu)能源費用開支，推動了企業(yè)節(jié)能和環(huán)保技術(shù)的進步，提高了全社會的資源憂患意識，節(jié)約了能源，保護了環(huán)境，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。需要說明的是，國外采購政策實施中對需要政府部門強制使用某類別產(chǎn)品的，一般都是采用強制標準來實現(xiàn)，而不采用強制購買產(chǎn)品清單的做法，故《條例》在采購措施中只列出優(yōu)先采購，而沒列出強制采購。

第七條[政府采購工程的法律適用]

前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。

政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當執(zhí)行政府采購政策。

[釋義]本條是關(guān)于政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)采購法律適用的規(guī)定。

一、政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的采購方式

政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)采購，可以采用招標方式，也可以采用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源方式。根據(jù)《招標投標法》及其實施條例和《政府采購法》的規(guī)定，招標分為公開招標和邀請招標兩種方式。

根據(jù)《政府采購法》《招標投標法》及其實施條例的規(guī)定，必須招標的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，應(yīng)采用招標方式進行采購。除此之外的，應(yīng)結(jié)合項目需求特點，采用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購方式采購。例如，國務(wù)院辦公廳每兩年公布的“中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標準”對中央預(yù)算單位政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的依法必須招標的數(shù)額標準做出規(guī)定。

二、政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)采用不同的采購方式須適用相應(yīng)的法律法規(guī)

根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，政府采購的對象包括貨物、服務(wù)和工程?！墩袠送稑朔ā芬?guī)定的必須進行招標的工程建設(shè)項目也包含政府采購工程。為了做好兩法的銜接，避免政府通過招標方式采購工程在適用法律時產(chǎn)生混亂，《政府采購法》第四條規(guī)定，政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》。

由于立法的側(cè)重點不同，《政府采購法》在預(yù)算管理、采購方式與采購需求的契合等方面有獨特優(yōu)勢，在程序設(shè)計、管理要求、法律責任等方面嚴于《招標投標法》。同時，《招標投標法》規(guī)定的主要是民事責任；《政府采購法》除了民事責任以外，對相關(guān)當事人還規(guī)定了行政責任，導(dǎo)致許多采購人將本應(yīng)適用《政府采購法》的項目，選擇適用《招標投標法》。如有的單位以工程項目為借口，將許多管理意義上的“工程”項目，不管是否涉及建筑物和構(gòu)筑物，如信息網(wǎng)絡(luò)工程、醫(yī)療救助工程、環(huán)保工程等，作為工程項目對待，錯誤地選擇執(zhí)行《招標投標法》，從而逃避政府采購的監(jiān)管。為此，本條對政府采購領(lǐng)域的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)范圍作了清晰界定，并與《招標投標法實施條例》第二條作了相同表述，即工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。

具體來講，需要解釋四個概念：

第一，工程的概念?！墩少彿ā返诙l第六款規(guī)定，工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本條對工程的概念進行了微調(diào)，規(guī)定：工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有規(guī)定建筑物和構(gòu)筑物的概念，但根據(jù)現(xiàn)行的國家標準，通俗地講，建筑物就是用來居住或者辦公的房屋，構(gòu)筑物就是不用來居住和辦公但需通過土建等來完成建設(shè)的物體，如水塔、圍墻等。由此，只有政府采購工程中的建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕，才是《招標投標法》第三條所稱的必須進行招標的工程建沒項目，屬于《招標投標法》及其實施條例的調(diào)整范圍；政府采購工程中的與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴建無關(guān)、單獨的裝修、拆除、修繕等，則不是《招標投標法》第三條所稱的必須進行招標的工程建設(shè)項目，而屬于《政府采購法》及本條例的調(diào)整范圍。需要說明的是，建設(shè)工程并不限于構(gòu)筑物和建筑物。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》，建設(shè)工程是指土木工程、建筑工程、線路管道工程和設(shè)備安裝工程及裝修工程。從這一定義可以看出，工程是指所有通過設(shè)計、施工、制造等建設(shè)活動形成的有形固定資產(chǎn)，要避免對工程做擴大化理解，如將“希望工程”“五個一工程”“系統(tǒng)工程”“信息網(wǎng)絡(luò)工程”等概念化的協(xié)作活動理解為建設(shè)工程，從而防止不適當?shù)貙⒄少徹浳锖头?wù)，以及依法可以不進行招標的政府采購工程納入《招標投標法》調(diào)整范圍。

第二，“建設(shè)”的概念。建設(shè)在這里起的是時間節(jié)點的作用，只有工程建設(shè)過程中與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，才屬于《招標投標法》及其實施條例的調(diào)整范圍。工程竣工驗收完成后，再采購與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，均屬于《政府采購法》的調(diào)整范圍。

第三，“不可分割”的概念。不可分割是指離開了建筑物或構(gòu)筑物主體就無法實現(xiàn)其使用價值的貨物，如門窗屬于不可分割，而家具等就屬于可分割。實踐中存在將“不可分割”簡單理解為固定在建筑物或構(gòu)筑物上，認為只要固定在建筑物或構(gòu)筑物上就是“不可分割”，這種認識是錯誤的。

第四，“基本功能”的概念?；竟δ苁侵附ㄖ铩?gòu)筑物達到能夠投入使用的基礎(chǔ)條件，不涉及建筑物、構(gòu)筑物的附加功能。如學校教學樓建設(shè)，樓建成裝修后基本功能即已達到，而不能以樓將用于教學就把教學用的教學家具、儀器設(shè)備等為實現(xiàn)樓的附加功能的貨物作為樓的基本功能對待，也就是說實現(xiàn)附加功能貨物屬于《政府采購法》的調(diào)整范圍。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。具體來說，一項服務(wù)屬于與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，該服務(wù)應(yīng)當是完成整個工程所必不可少的服務(wù)。政府采購的服務(wù)，即使與工程有關(guān)，但并不是完成該工程所必不可少的，也不能認定為是與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)。比如工程立項前有關(guān)部門向社會采購的工程可行性研究報告等前期準備材料服務(wù)，再比如有關(guān)部門為了加強對政府采購工程使用財政資金的監(jiān)管，從社會上采購的審計服務(wù)等。

三、政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)應(yīng)執(zhí)行政府采購政策

《政府采購法》第九條規(guī)定，政府采購應(yīng)當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。根據(jù)《政府采購法》第二條關(guān)于政府采購的定義，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，屬于政府采購范圍，應(yīng)當遵守《政府采購法》第九條的規(guī)定執(zhí)行政府采購政策。需要說明的是，雖然《政府采購法》規(guī)定政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，但該規(guī)定只是《政府采購法》與《招標投標法》在政府采購工程適用法律上所作的銜接性規(guī)定，與政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)屬于政府采購并不矛盾。為此，本條第三款明確規(guī)定，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當執(zhí)行政府采購政策。《招標投標法實施條例》第四條第三款也明確規(guī)定，財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督。

第八條[政府采購項目信息公開]

[釋義]本條是對《政府采購法》第十一條“政府采購的信息應(yīng)當在財政部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外”規(guī)定的細化，是關(guān)于政府采購項目信息公開的規(guī)定。

一、政府采購信息公開是國際慣例，有利于提高政府采購的透明度

政府采購信息包括政府采購法規(guī)政策信息和政府采購項目信息。政府采購信息直接影響政府采購活動的公開、公平和公正，應(yīng)當及時向社會公布，提高政府采購的透明度，廣泛接受社會監(jiān)督。政府采購信息公開是國際慣例，實行政府采購制度的國家和地區(qū)都是通過官方指定媒體公告政府采購信息。《政府采購協(xié)定》規(guī)定，各參加方必須統(tǒng)一政府采購的信息發(fā)布媒體，確保政府采購信息的充分公開與透明。同時，《政府采購協(xié)定》也對政府采購信息公告作了明確細致的規(guī)定。如第六條規(guī)定，參加方應(yīng)在官方指定的可廣泛傳播且可使公眾容易獲得的電子或紙質(zhì)媒介中，迅速公布任何法律、法規(guī)、司法判決、普遍適用的行政裁決、標準合同條款和采購程序；第七條規(guī)定了意向采購公告、摘要公告、采購計劃公告的內(nèi)容、方式和相關(guān)程序；第十六條規(guī)定了采購信息的透明度，包括向供應(yīng)商提供的信息和統(tǒng)計數(shù)字的收集和報告；第十七條規(guī)定了信息披露，包括向參加方提供的信息和不披露信息的范圍。此外，《政府采購協(xié)定》還要求參加方應(yīng)在附錄2、附錄3和附錄4中列明公布上述信息的電子和紙質(zhì)媒介、網(wǎng)址或地址。

二、政府采購項目信息應(yīng)當在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布

2004年，財政部發(fā)布了《政府采購信息公告管理辦法》（財政部令第19號），自2004年9月11日起施行。該管理辦法對政府采購信息公告的范圍與內(nèi)容、公告的管理、公告的指定媒體等作了明確的規(guī)定。19號令第六條明確規(guī)定，財政部負責確定政府采購信息公告的基本范圍和內(nèi)容，指定全國政府采購信息發(fā)布媒體。省級（含計劃單列市）財政部門負責確定本地區(qū)政府采購信息公告的范圍和內(nèi)容，可以指定本地區(qū)政府采購信息發(fā)布媒體。除財政部和省級財政部門以外，其他任何單位和個人不得指定政府采購信息的發(fā)布媒體。

三、采購項目預(yù)算金額達到國務(wù)院財政部門規(guī)定標準的，政府采購項目信息應(yīng)當在國務(wù)院財政部門指定的媒體上發(fā)布

根據(jù)財政部《關(guān)于中國政府采購網(wǎng)有關(guān)管理問題的通知》（財庫[2000]28號）等文件規(guī)定，財政部指定的全國政府采購的信息發(fā)布媒體包括《中國財經(jīng)報》（《中國政府采購報》）、《中國政府采購》雜志和“中國政府采購網(wǎng)”(www. ccgp.gov.cn)。之所以要指定媒體，一是為了使公開的政府采購信息具有一定的權(quán)威性；二是信息的載體相對固定，方便社會各方面了解和監(jiān)督。在這些媒體上刊登法定的政府采購信息，全部免費?！稐l例》出臺前，各地方按照19號令第七條的規(guī)定要求，所有的政府采購信息首先都在財政部指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告。有的地方還要求將信息同時在其省級財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告。該做法一方面增加了采購程序和環(huán)節(jié)，給采購人和采購代理機構(gòu)帶來了不便；另一方面，也使得中央層面信息量過大，不方便供應(yīng)商快速、準確獲得自己需要的信息。《條例》施行后，財政部將修改19號令第七條規(guī)定，增設(shè)應(yīng)當在財政部指定媒體上發(fā)布政府采購項目信息的采購項目預(yù)算金額標準。

需要說明的是，《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）、《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》及相關(guān)制度規(guī)定對涉及政府采購信息公開對各級黨政機關(guān)、事業(yè)單位或其他組織機構(gòu)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，不能與《條例》規(guī)定及具體制度要求相互替代。如某地按《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》實施細則要求在主管預(yù)算單位網(wǎng)站公開，同時，《條例》要求公開招標采購信息在政府采購指定媒體公開，采購人就應(yīng)將這些信息在兩處公開，不能只在一處公開。

第九條[政府采購回避制度]

（一）參加采購活動前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動關(guān)系；

（二）參加采購活動前3年內(nèi)擔任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事；

（三）參加采購活動前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實際控制人；

（四）與供應(yīng)商的法定代表人或者負責人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系；

（五）與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購活動公平、公正進行的關(guān)系。

供應(yīng)商認為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以向采購人或者采購代理機構(gòu)書面提出回避申請，并說明理由。采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當及時詢問被申請回避人員，有利害關(guān)系的被申請回避人員應(yīng)當回避。

[釋義]本條是關(guān)于政府采購回避制度的規(guī)定，是對《政府采購法》第十二條政府采購回避制度的細化。

一、明確政府采購活動中“利害關(guān)系”的外延，增強回避制度的可操作性

由于政府采購涉及多方經(jīng)濟利益，為保證政府采購交易過程和交易結(jié)果的公平公正，充分保護政府采購當事人的合法權(quán)益，《政府采購法》第十二條建立了政府采購回避制度，規(guī)定了“采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請其回避”。但《政府采購法》規(guī)定的“利害關(guān)系”還有待進一步明確。在實踐中，由于《政府采購法》沒有對“利害關(guān)系”的外延進行界定，導(dǎo)致對“利害關(guān)系”的具體范圍認識不一致，從而帶來回避制度難以操作的問題。《條例》借鑒了我國相關(guān)法律、法規(guī)中有關(guān)回避情形的規(guī)定，在確定“利害關(guān)系”為回避前提條件下，進一步詳細列舉了回避的具體情形。

（一）參加采購活動前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動關(guān)系

《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）對勞動關(guān)系作了明確規(guī)定，勞動關(guān)系是指勞動者與所在單位之間在勞動過程中發(fā)生的關(guān)系。具體來說，勞動關(guān)系是指機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體和個體經(jīng)濟組織（統(tǒng)稱用人單位）與勞動者個人之間，依法簽訂勞動合同，勞動者接受用人單位的管理，從事用人單位安排的工作，成為用人單位的成員，從用人單位領(lǐng)取報酬和受勞動保護所產(chǎn)生的法律關(guān)系。在實際生活中，用人單位沒有與勞動者簽訂勞動合同的現(xiàn)象也普遍存在，但只要雙方實際履行了上述權(quán)利和義務(wù)，就形成了事實上的勞動關(guān)系，也屬于本條約束的情形。需要注意的是，勞動關(guān)系不同于勞務(wù)關(guān)系。勞務(wù)關(guān)系是勞動者與用工者根據(jù)口頭或書面約定，由勞動者向用工者提供一次性的或者特定的勞動服務(wù)，用工者依約向勞動者支付勞動報酬的一種有償服務(wù)的法律關(guān)系。如果勞務(wù)關(guān)系可能影響政府采購活動公平、公正進行，適用于本條第五種情形。

（二）參加采購活動前3年內(nèi)擔任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事

根據(jù)《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）的規(guī)定，董事、監(jiān)事是由股東選出或委派，代表股東利益，對公司的重大經(jīng)營事項進行決策和監(jiān)督。董事、監(jiān)事產(chǎn)生的依據(jù)是股東的委派，而非公司本身的聘用；其任務(wù)是代表股東參與對公司的管理和監(jiān)督，而非在公司的管理下參與勞動。因此，在通常情況下，董事、監(jiān)事與其任職公司之間建立的關(guān)系不屬于“勞動關(guān)系”。需要說明的是，參加采購活動前3年內(nèi)擔任供應(yīng)商的高級管理人員也屬于回避的范圍。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，高級管理人員是指公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財務(wù)負責人，上市公司董事會秘書和公司章程規(guī)定的其他人員。高級管理人員由董事會聘任，代表公司履行職責，而非代表股東，屬于第一種“與供應(yīng)商存在勞動關(guān)系”的情形。

（三）參加采購活動前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實際控制人

根據(jù)《公司法》第217條規(guī)定，控股股東，是指其出資額占有限責任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會、股東大會的決議產(chǎn)生重大影響的股東。實踐中，一般對前者稱為絕對控股，后者稱為相對控股，本條例所稱“控股”包括絕對控股和相對控股。實際控制人，是指雖不是公司的股東，但通過投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人。簡而言之，實際控制人就是實際控制上市公司的自然人、法人或其他組織。在實踐中，社會公眾投資者往往很容易從上市公司的年報中獲知某一上市公司的控股股東是誰。但上市公司的實際控制人在某些情況下則很難辨別。實際控制人可以是控股股東，也可以是控股股東的股東，甚至是除此之外的其他自然人、法人或其他組織。

（四）與供應(yīng)商的法定代表人或者負責人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系

夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系，在很多法律法規(guī)中都屬于應(yīng)當回避的利害關(guān)系，具體包括哪些關(guān)系，可以參照中組部、人力資源和社會保障部《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》第五條的規(guī)定。直系血親關(guān)系包括祖父母、外祖父母、父母、子女、孫子女、外孫子女等；三代以內(nèi)旁系血親，包括兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹，叔伯姑舅姨、侄子女、甥子女等；近姻親關(guān)系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以內(nèi)旁系血親的配偶。

（五）與供應(yīng)商有其他影響或者可能影響政府采購活動公平、公正進行的關(guān)系

主要是指雖然不屬于上述四種情形的范圍，但與供應(yīng)商有其他影響或者可能影響政府采購公平、公正進行的關(guān)系。如同學、戰(zhàn)友、老鄉(xiāng)、朋友等，如果其關(guān)系實際上影響或者可能影響到政府采購活動公平、公正進行的，采購人員及相關(guān)人員也應(yīng)當回避。

二、明確供應(yīng)商提出回避申請的程序及如何處理回避申請

本條對供應(yīng)商提出回避申請的程序及如何處理回避申請作了規(guī)定，便于實踐操作。供應(yīng)商提出有效的回避申請要符合兩點要求：一是認為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系，但采購人及相關(guān)人員沒有主動回避；二是應(yīng)當向采購人或者采購代理機構(gòu)書面提出回避申請，并說明理由。《政府采購法》第十二條雖然規(guī)定了供應(yīng)商可以提出回避申請，但沒有明確應(yīng)當向誰提出?！稐l例》細化了《政府采購法》的規(guī)定，明確規(guī)定了供應(yīng)商應(yīng)向采購人或者采購代理機構(gòu)書面提出回避申請，并由采購人或者采購代理機構(gòu)處理回避申請。需要注意的是，如果采購人及相關(guān)人員沒有主動回避，采購人或者采購代理機構(gòu)在核實后，情況屬實的，應(yīng)當要求其回避，相關(guān)人員應(yīng)當依法回避。對回避申請有異議或事實清楚但拒不回避的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)記錄在案，報財政部門依法處理。

需要指出的是，本條所稱“相關(guān)人員”包括政府采購評審專家。采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當在評審活動開始時，首先向評審專家告知回避事項，由評審專家做出書面承諾。

第十條[電子化政府采購]

[釋義]本條是關(guān)于國家實行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標準和電子化政府采購活動的規(guī)定。《政府采購法》未對采購活動的形式做出限定，本條例為電子采購的發(fā)展作了原則性規(guī)定。

一、電子采購是政府采購發(fā)展的趨勢，是提高政府采購效率和透明度的必然要求

電子采購是政府采購發(fā)展的趨勢，有利于促進采購的公開、公平、公正和信息透明，也有利于提高政府采購效率，降低采購人和供應(yīng)商成本。國際上也在促進電子采購的推廣，如《政府采購協(xié)定》文本中明確規(guī)定了電子化政府采購；《政府采購協(xié)定》序言中提到“認識到使用和鼓勵使用電子手段的重要性”“書面形式”中包括“以電子方式傳輸和存儲的信息”；特別是2012年新修訂的《政府采購協(xié)定》文本吸收了政府采購技術(shù)的最新發(fā)展成果，系統(tǒng)地引入電子采購工具，規(guī)定了電子手段使用的原則，通過專門條款（第十四條）規(guī)定了電子拍賣，并在采購原則、采購方式、信息公告、投標期限等條款中都增加了電子化采購內(nèi)容。聯(lián)合國2011年修訂《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》時增加了“電子拍賣”方式。歐盟2014修訂政府采購指令時，明確要求在生效后的兩年過渡期內(nèi)，各成員國要實現(xiàn)所有采購程序中采購公告的電子化和采購文件，特別是投標文件和響應(yīng)文件的電子化。此外，我國正在進行加入《政府采購協(xié)定》的談判工作，《政府采購協(xié)定》的有關(guān)參加方極為關(guān)注我國的政府采購電子化工作，希望我國加入《政府采購協(xié)定》后能提供全面、統(tǒng)一、規(guī)范、完整的政府采購信息發(fā)布電子平臺，以滿足《政府采購協(xié)定》參加方到我國參與政府采購活動獲取必要信息的需要。

二、電子采購存在的問題需要國家實行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標準

電子采購是一項涉及面廣、技術(shù)性強、社會關(guān)注度高的龐大工程，是對政府采購管理制度、操作模式的重大改革。就目前的實際情況而言，我國電子化政府采購在建設(shè)過程中還存在一些亟待解決的問題，如政府采購業(yè)務(wù)需求不規(guī)范、信息資源難共享、重復(fù)建設(shè)嚴重等問題。電子化政府采購平臺建設(shè)的目標是建立起全國互聯(lián)互通的政府采購管理交易系統(tǒng)，實現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)的全流程、全電子化操作。如果電子化政府采購平臺建設(shè)的標準不統(tǒng)一，就會使全國或區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、財政內(nèi)部互聯(lián)互通產(chǎn)生障礙。因此，需要國家實行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標準。我國高度重視政府采購電子化信息建設(shè)工作。2009年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強政府采購管理工作的通知》（國辦發(fā)[2009]35號）明確要求“各地區(qū)要積極推進政府采購信息化建設(shè)，利用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，實現(xiàn)政府采購管理和操作執(zhí)行各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動。財政部門要切實加強對政府采購信息化建設(shè)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織，科學制訂電子化政府采購體系發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，以管理功能完善、交易公開透明、操作規(guī)范統(tǒng)一、網(wǎng)絡(luò)安全可靠為目標，建設(shè)全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺，逐步實現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)交易信息共享和全流程電子化操作?！?011年，財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2011年政府采購工作要點的通知》（財辦庫[2011] 15號），要求按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分級建設(shè)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享”的目標要求，加快推進政府采購信息化建設(shè)。2012年3月，國務(wù)院第五次廉政工作會議提出，要加快建設(shè)全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺，實現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)全流程電子化操作。2013年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》（中發(fā)[2013]13號）也提出，要加快政府采購管理交易平臺建設(shè)，推進電子化政府采購。

三、財政部制定的政府采購總體規(guī)劃和數(shù)據(jù)規(guī)范內(nèi)容

為推進電子化采購工作，2013年財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)（全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃）和（政府采購業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范）的通知》（財庫[2013]18號），明確了全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)思想、建設(shè)目標和主要內(nèi)容：

一是堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一平臺”的指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、點面結(jié)合、協(xié)調(diào)推進，以信息化技術(shù)為支撐，全面提高政府采購科學化精細化管理水平，實現(xiàn)政府采購監(jiān)督管理與執(zhí)行交易各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動政府采購制度改革健康有序、深入持續(xù)發(fā)展。

二是以“功能完善、資源共享、規(guī)范透明、安全高效”為總體目標，建成中央與地方系統(tǒng)相對獨立運行、全國基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一集中共享的大型網(wǎng)絡(luò)化信息管理系統(tǒng)，不斷提高政府采購工作質(zhì)量和效率，促進政府采購管理科學化精細化。具體包括信息服務(wù)、監(jiān)督管理、電子交易、決策支持、協(xié)作共享五大功能。

三是建設(shè)的主要內(nèi)容是一個標準化體系、兩個業(yè)務(wù)處理平臺、四個共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、八個主要子系統(tǒng)?！耙粋€標準化體系”是指建立全國統(tǒng)一的政府采購系統(tǒng)功能規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)規(guī)范，在統(tǒng)一標準規(guī)范的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)管理實際進行系統(tǒng)建設(shè)和信息交換?！皟蓚€業(yè)務(wù)處理平臺”是指在政府采購管理交易系統(tǒng)中，按照統(tǒng)一的標準規(guī)范，建立政府采購監(jiān)督管理和執(zhí)行交易兩個業(yè)務(wù)處理平臺?！八膫€共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”是指建立全國互聯(lián)互通的代理機構(gòu)庫、評審專家?guī)?、供?yīng)商庫和商品信息庫?！鞍藗€主要子系統(tǒng)”是指計劃管理、電子評審、電子賣場（協(xié)議和定點采購）、合同管理、監(jiān)督預(yù)警、誠信體系、數(shù)據(jù)分析與決策支持、信息服務(wù)門戶。

目前，財政部和不少地方都在按照《全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》及數(shù)據(jù)標準，推進政府采購電子化工作，特別是要適應(yīng)當前互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的發(fā)展，積極探索電子賣場等采購新業(yè)態(tài)在政府采購中的應(yīng)用。在中央和地方各級財政部門的努力下，政府采購電子化將隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進步而逐步發(fā)展完善。

第十一條 [采購人的職責和義務(wù)及禁止行為]

采購人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)。

[釋義]本條是關(guān)于采購人在政府采購活動中應(yīng)承擔的責任和義務(wù)以及禁止行為。

一、采購人在政府采購活動中的責任和義務(wù)

《政府采購法》第十四條“政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機構(gòu)等”的規(guī)定，只明確了采購人是政府采購活動中享有權(quán)利和承擔義務(wù)的主體之一，但沒有明確采購人在政府采購活動中應(yīng)承擔的具體義務(wù)和責任。為此，本條第一款對此進行了細化規(guī)定，即采購人在政府采購活動中應(yīng)當維護國家利益和社會公共利益，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部管理制度，公正廉潔，誠實守信，厲行節(jié)約，科學合理確定采購需求。

（一）維護國家利益和社會公共利益，執(zhí)行政府采購政策

政府采購使用的是國家財政性資金，它不同于一般意義上的商業(yè)采購活動。政府采購有著維護國家利益和社會公共利益的責任和義務(wù)，而采購人作為政府采購活動的重要主體，在政府采購活動中必須把維護國家利益和社會公共利益，執(zhí)行政府采購政策作為應(yīng)盡的義務(wù)。從《政府采購法》第一條的立法目的來看，政府采購不但對規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、保護當事人的合法權(quán)益、促進廉政建設(shè)方面有著十分重要的作用，而且在維護國家利益和社會公共利益方面也有著非常重要的意義。

在政府采購政策功能的運用方面，借鑒西方國家政府采購政策運用體系的經(jīng)驗，我國已經(jīng)建立并正在逐步完善政府采購政策功能體系，包括通過制定需求標準貫徹節(jié)能、環(huán)保、安全等采購政策，通過擬定供應(yīng)商的資質(zhì)條件落實購買本國產(chǎn)品和信息安全等政策，通過預(yù)留份額貫徹促進中小企業(yè)發(fā)展、支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的采購政策，通過價格評審優(yōu)惠和優(yōu)先采購貫徹節(jié)能、環(huán)保、促進中小企業(yè)發(fā)展、支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的采購政策。

這些政府采購政策的實踐，豐富了財政調(diào)控的方式和手段，促進了產(chǎn)業(yè)政策落實，顯示出其作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。不過，在實踐中，少數(shù)采購人執(zhí)行政府采購政策的自覺性還有待加強。有些采購人確定采購需求時未充分考慮如何執(zhí)行政府采購政策方面的問題，沒有把維護國家利益和社會公共利益放在首位，一味地強調(diào)采購單位自身的需要，導(dǎo)致政府采購政策在實際政府采購工作中得不到落實，如不經(jīng)批準，隨意采購進口產(chǎn)品等，這些都應(yīng)在《條例》的貫徹落實中加以改進。

（二）建立政府采購內(nèi)部管理制度

采購人是政府采購行為的主體，對政府采購活動全過程負總責。主管預(yù)算單位對本系統(tǒng)政府采購工作負有重要的管理責任，要指導(dǎo)協(xié)調(diào)本系統(tǒng)政府采購工作。主管預(yù)算單位和采購人要通過建立內(nèi)部管理制度將其責任分解落實。2012年財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號），對建立政府采購單位內(nèi)部管理制度的有關(guān)內(nèi)容、控制機制有著詳細的規(guī)范。政府采購涉及面廣、政策性強、技術(shù)復(fù)雜、廉政風險高。為保證工作目標的實現(xiàn)，節(jié)約財政資金和防止政府采購領(lǐng)域的腐敗，單位內(nèi)部應(yīng)建立一整套完善的內(nèi)部控制管理制度，主要是要建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內(nèi)部管理制度。明確相關(guān)崗位的職責權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標文件準備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。建立預(yù)算編制、政府采購和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機制。要根據(jù)本單位實際需求和相關(guān)標準編制政府采購預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購計劃。對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機制。加強對政府采購申請的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。對政府采購進口產(chǎn)品、變更政府采購方式等事項應(yīng)當加強內(nèi)部審核，嚴格履行審批手續(xù)。加強對政府采購項目驗收的管理。要根據(jù)規(guī)定的驗收制度和政府采購文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢λ徫锲返钠贩N、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進行驗收，并出具驗收證明。加強對政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理。要指定牽頭部門負責、相關(guān)部門參加，按照國家有關(guān)規(guī)定做好政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作。加強對政府采購業(yè)務(wù)的記錄控制。要妥善保管政府采購預(yù)算與計劃、各類批復(fù)文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)資料。定期對政府采購業(yè)務(wù)信息進行統(tǒng)計分析，并在內(nèi)部進行通報。加強對涉密政府采購項目安全保密的管理。對于涉密政府采購項目，要與相關(guān)供應(yīng)商或采購中介機構(gòu)簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款。

（三）公正廉潔，誠實守信

《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）和《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》對國家公職人員廉潔從政有著明確的規(guī)定。平等守信的契約精神，對市場經(jīng)濟的發(fā)展起著重要作用。采購人在政府采購活動中，應(yīng)當做到公正廉潔、誠實守信?！墩少彿ā返谌龡l規(guī)定“政府采購應(yīng)當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則”。公開、公平、公正和誠實信用原則是政府采購的重要基礎(chǔ)，是政府采購當事人各方都應(yīng)遵守的原則。誠實信用對個人來講，是立身之本，對政府部門來講也是如此。政府采購是政府施政行為的體現(xiàn)，政府在采購活動中的行為誠信與否，將直接影響到政府的公信力，采購人員應(yīng)當在政府采購活動中秉持平等守信的契約精神。特別是采購人在政府采購活動中處于強勢地位，通過《條例》進一步強化采購人應(yīng)堅持誠實信用的原則尤為重要。實踐中，采購人為了本部門、本單位甚至個人的利益違反誠實信用原則損害供應(yīng)商利益的情況不在少數(shù)，突出表現(xiàn)在無正當理由不依法確認采購結(jié)果、拒絕簽訂采購合同、單方面要求修改采購合同或者不及時按合同要求支付采購資金等方面。這些行為違反了相關(guān)法規(guī)政策，也與當事人應(yīng)當遵循的契約精神相悖。

（四）厲行節(jié)約，科學合理確定采購需求

《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》第四條規(guī)定：“黨政機關(guān)要厲行節(jié)約反對浪費，堅持從嚴從簡，勤儉辦一切事業(yè)；堅持依法依規(guī)，遵守國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)規(guī)定，嚴格按程序辦事；堅持總量控制，科學設(shè)定相關(guān)標準?！钡谑l規(guī)定：“政府采購應(yīng)當依法完整編制采購預(yù)算，嚴格執(zhí)行經(jīng)費預(yù)算和資產(chǎn)配置標準，合理確定采購需求，不得超標準采購，不得超出辦公需要采購服務(wù)。”實踐中，采購人違反有關(guān)政策規(guī)定超標準采購、“豪華采購”的情況經(jīng)常發(fā)生。超標準采購、“豪華采購”不僅浪費了財政資金，而且嚴重影響了政府的形象。為了從根本上遏制政府采購活動中超標準采購、“豪華采購”的行為，采購人要建立預(yù)算執(zhí)行全過程動態(tài)監(jiān)控機制，完善預(yù)算執(zhí)行管理辦法，建立健全預(yù)算績效管理體系，增強預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性，提高預(yù)算執(zhí)行的準確率；根據(jù)可用和夠用的原則，嚴格制定本系統(tǒng)或本部門的有關(guān)貨物和服務(wù)的需求標準，并建立標準調(diào)整機制，定期根據(jù)有關(guān)貨物和服務(wù)的市場價格變動情況調(diào)整相關(guān)需求標準。通過以上措施，從源頭上遏制“天價采購”、“豪華采購”等問題的發(fā)生。

需要指出的是，“法律的生命力在于實施”，采購人執(zhí)行本款的規(guī)定，要結(jié)合《公務(wù)員法》等法律法規(guī)政策的要求，具體分解落實到采購人內(nèi)部各崗位采購工作人員。

二、禁止采購人向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)

本條第二款主要是對采購人在開展政府采購活動中一些行為的禁止規(guī)定，增強《條例》的可操作性。實踐中，采購人向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

這些現(xiàn)象有的表現(xiàn)為法律禁止的“暗扣”，有的表現(xiàn)為法律允許的“明扣”。“暗扣”涉及違反黨紀國法，《條例》予以禁止，大家比較容易理解。但對于法律允許的“明扣”，大家往往認為是小事一樁，甚至很多人還認為，該行為為單位節(jié)約了某方面貨物和服務(wù)的采購資金，增加了國家的固定資產(chǎn)，應(yīng)該是個好事。實際上，該想法是沒有充分認識到此種行為是對政府采購公平交易原則的一種傷害，破壞了政府采購制度的規(guī)范性和嚴肅性。

向供應(yīng)商索要贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)是采購人的一種主動行為。突出表現(xiàn)是采購人在采購文件中要求供應(yīng)商在采購項目之外增加部分與采購項目相同的產(chǎn)品和服務(wù)，或提供與采購項目無關(guān)的其他產(chǎn)品和服務(wù)。如在實施圖書采購活動中，在采購文件中要求供應(yīng)商承諾組織學校教師外出考察和接受學生實習，或者在采購文件中提出贈送的商品和服務(wù)由供應(yīng)商確定，并將承諾贈送與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)作為評審因素。采購人接受供應(yīng)商給予的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)是一種被動行為。主要表現(xiàn)在供應(yīng)商在投標或響應(yīng)文件中主動提出增加部分與采購項目相同的產(chǎn)品或服務(wù)，或提出在中標或成交金額的基礎(chǔ)上給予采購人一定比例的回扣，以及贈送與采購項目無關(guān)的貨物和服務(wù)。

表面上看，接受與索要有著較大的區(qū)別，但是從所產(chǎn)生的結(jié)果來看，接受或者索要都會損害國家利益和社會公共利益。一是違反了政府采購公平和公正原則，沒有反映出采購價格與采購標的在數(shù)量、質(zhì)量等影響成本因素上嚴格的對價關(guān)系；二是贈予和回扣最終一般都會反映在采購的貨物和服務(wù)價格上面，導(dǎo)致采購價格高于市場價格；三是采購人索要或者接受的贈品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)一般是采購人沒有納入采購計劃且當時并不急需的商品，一般也沒有納入單位財務(wù)和資產(chǎn)管理，容易產(chǎn)生浪費和腐敗。

需要注意的是，采購人為了驗收以及產(chǎn)品后續(xù)維修工作的需要，在采購活動中要求或接受供應(yīng)商提供的與采購貨物相同的商品和與該貨物相關(guān)的其他商品，以及相關(guān)的服務(wù)，不能視同為本款所規(guī)定的索要行為，如采購一批家具，要求供應(yīng)商在供貨時多提供一套相同的家具，進行破壞性實驗，以證明供應(yīng)商交付的貨物是否符合合同的要求，或者要求供應(yīng)商提供一些相關(guān)配件，保證及時進行維修，但這些要求一般應(yīng)在采購文件中提出。