為什么有的基層紀(jì)委職能定位仍糾結(jié)不清
——對推進(jìn)基層“三轉(zhuǎn)”的調(diào)研與思考之一
今年5月，浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會的管理工作，正式由紀(jì)檢機(jī)構(gòu)移交給組織部門。消息一出，立刻引起各方熱議。有人說，紀(jì)委不就是管監(jiān)督的嗎，為什么要退出？
“從‘三轉(zhuǎn)’開始，議論就沒有停歇過?！眲傆烧憬∨_州市紀(jì)委書記調(diào)任省紀(jì)委常委的陳章永說，非但是別人，有的基層紀(jì)檢監(jiān)察干部對職能定位也仍然糾結(jié)不清，搞不清監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)6個字落到具體工作上，都包括些什么內(nèi)容，哪些工作是“自家的地”，必須干好；哪些是“人家的田”，干得再熱鬧也沒有用。
紀(jì)委退一個，黨委又增一個——
“三轉(zhuǎn)”必須解決體制機(jī)制問題
在許多人眼里，紀(jì)委有權(quán)威、有地位，無論哪項工作，只要紀(jì)委上，沒有拿不下來的。江蘇省南京市紀(jì)委原書記龍翔曾舉例說，他本人曾作為市動遷拆違治亂整破領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，直接指揮拆除了一處面積達(dá)8萬平方米、三任市委書記多次批示都沒有拆掉的巨型違章建筑。浙江省紹興縣安昌鎮(zhèn)紀(jì)委書記蔣國強(qiáng)也不無驕傲地說，這些年，如果不是紀(jì)委推動，農(nóng)村“三資”管理不可能這么規(guī)范，以他們鎮(zhèn)為例，這項工作使村資收入增加94.6%，每村每年平均增加100萬元。
正因為這樣，在許多地方，拆遷、信訪等急難險重的活都是紀(jì)委書記分管。各職能部門一有重大項目，無論是不是紀(jì)委的事，都想拉上紀(jì)委參與，因為“紀(jì)委是抓人、辦案的，誰敢不聽招呼”。紀(jì)委不但要管村務(wù)監(jiān)督委員會這樣的業(yè)務(wù)，還要參與各種議事協(xié)調(diào)小組。海南省一個僅有三四十人的縣紀(jì)委，參與的各式領(lǐng)導(dǎo)小組卻達(dá)到220個，成了哪也離不開的“萬金油”。紀(jì)檢干部只“趕會”就忙得腳不沾地，時間一長，別說其他部門，就是一些紀(jì)委的同志也忘了自己究竟是干什么的。
找準(zhǔn)職責(zé)定位、明確主業(yè)主責(zé)，正是“三轉(zhuǎn)”的核心。黨的十八大以來，中央紀(jì)委帶頭示范，清理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)111個，保留14個。到2014年底，省級紀(jì)委參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)減至460個，平均14個。
據(jù)不完全統(tǒng)計，按照十八屆中央紀(jì)委五次全會工作部署，目前地市級紀(jì)委清理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，平均從124個減至13個。從數(shù)字上看，小于中央和省級數(shù)量。但記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，實際情況并沒有看上去那么樂觀。有的地方紀(jì)委，剛退出一個機(jī)構(gòu)，黨委馬上下文新增一個。有的地方雖然退得利索，但是，活還照樣干。一位縣紀(jì)委書記苦笑著說，以前干活還有個名，現(xiàn)在是干了白干。
明明是“人家的地”，為什么卻退不出來？
有主觀原因。有的紀(jì)檢干部認(rèn)為“自家的田”都是得罪人的事，不如種“人家的地”一團(tuán)和氣，容易出成績，而且多崗位鍛煉，轉(zhuǎn)崗升職空間大，有利于未來發(fā)展。于是，對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主責(zé)消極應(yīng)對，對組建各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”樂此不疲。對此，記者采訪的大部分紀(jì)檢干部表示，作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)委必須發(fā)揮監(jiān)督作用，履行監(jiān)督職能。否則，要紀(jì)委干什么？紀(jì)檢干部必須有擔(dān)當(dāng)精神，有“把冷板凳坐熱”的勁頭，敢于監(jiān)督、敢于較真。如果紀(jì)檢干部都不作為，如何能把管黨治黨、從嚴(yán)治黨要求落到實處？近日，山西省紀(jì)委對“不作為”的4名派駐紀(jì)檢組組長、7名高校紀(jì)委書記嚴(yán)肅問責(zé)，倒逼紀(jì)檢干部把責(zé)任切實擔(dān)當(dāng)起來。
但是，許多基層紀(jì)委書記認(rèn)為，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)退不出來的根本原因，是反腐敗體制機(jī)制不健全。在目前雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，一些黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部把同級紀(jì)委矮化為黨委的一個部門，于是，理所應(yīng)當(dāng)?shù)匕褢?yīng)屬黨委的責(zé)任、任務(wù)交由紀(jì)委“代行”。因此，“三轉(zhuǎn)”不是紀(jì)委一家的事，黨委不轉(zhuǎn)，紀(jì)委也“轉(zhuǎn)不靈”。
一些地方紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”面臨的困境再次表明，體制機(jī)制問題是反腐敗斗爭中必須理順的深層次問題。當(dāng)下應(yīng)該把基層“三轉(zhuǎn)”與深化紀(jì)檢體制改革整體推動，使其互相促進(jìn)，互為補(bǔ)充，通過三個《提名考察辦法》、“兩為主”等措施的落地，使上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)具體化、程序化、制度化，進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)委行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職能的相對獨立性和權(quán)威性，保障紀(jì)委更好地履行黨章規(guī)定的職責(zé)。
主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任誰都繞不過誰——
找準(zhǔn)“三轉(zhuǎn)”的肯綮
“三轉(zhuǎn)”和紀(jì)檢體制改革的目的都是圍繞遏制不正之風(fēng)和腐敗蔓延勢頭這個目標(biāo)，解決好反腐敗工作責(zé)任不清、機(jī)構(gòu)職能分散等問題。而它們共同面對的首要問題，就是“主體責(zé)任落實”這個“牛鼻子”。
黨的十八屆三中全會明確提出，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。
主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任分別有哪些內(nèi)容？黨章有明確規(guī)定。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會上也作出明確闡述，厘清了二者的分工。黨委不但是黨風(fēng)廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，而且是推動者、執(zhí)行者，具體到工作上，則體現(xiàn)為管事就要管人，管人就要管思想、管作風(fēng)。要通過下向上報告、上對下約談等方式，層層傳導(dǎo)壓力，一級帶一級。而紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，就要把工作重心放在對其他責(zé)任主體的監(jiān)督上，不能包辦或代替。
但是，記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前，一些地方黨委履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任仍停留在嘴上，比如開開會、表表態(tài)，泛泛地提提要求或簽個責(zé)任狀，而黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作從責(zé)任分解到檢查考核，仍由同級紀(jì)委實施。原因是多方面的。在許多黨委一把手看來，只有經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)才是必須“抓在手上、放在心里”的大事。
事實上，黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任相互聯(lián)系、相互促進(jìn)。離開黨委的領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委的監(jiān)督作用就難以發(fā)揮。沒有紀(jì)委的監(jiān)督，主體責(zé)任這個“牛鼻子”也就難以抓住。這就是“三轉(zhuǎn)”的肯綮所在。
解決這些問題要靠以上率下，層層傳導(dǎo)壓力；靠改革，靠制度創(chuàng)新。在中央紀(jì)委有關(guān)部門跟蹤指導(dǎo)下，27個省區(qū)市探索開展下級黨委（黨組）一把手向上級紀(jì)委全委會述廉述責(zé)并接受評議質(zhì)詢。30個省區(qū)市和89個部門、單位的黨委（黨組）制定了落實主體責(zé)任的實施意見，多數(shù)省區(qū)市黨委開展了主體責(zé)任檢查考核。但是，記者在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些地方實施意見以中央精神為藍(lán)本，原則性的意見居多，具體操作辦法少。而且，一些地方黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制年年部署、年年檢查考核，但從沒有一個黨委（黨組）因為責(zé)任制落實不力受到處理，各職能部門的“一崗雙責(zé)”缺乏剛性約束。這種局面顯然必須改變。
用好問責(zé)這個“殺手锏”——
給“牛鼻子”穿上鐵環(huán)
動員千遍，不如問責(zé)一次。事實證明，在目前的領(lǐng)導(dǎo)體制下，推動“三轉(zhuǎn)”，必須要用問責(zé)這個“殺手锏”，倒逼“兩個責(zé)任”的落實，尤其要給主體責(zé)任這個“牛鼻子”穿上鐵環(huán)。十八屆中央紀(jì)委五次全會明確提出，今年要強(qiáng)化責(zé)任追究，鞏固省區(qū)市、中央和國家機(jī)關(guān)部委落實主體責(zé)任成果，推動地市一級和國有企業(yè)黨組織落實主體責(zé)任。
記者在調(diào)查中明顯感覺到，與去年講主體責(zé)任以開會表態(tài)居多相比，今年各地堅持“一案雙查”，多在問責(zé)上發(fā)力。據(jù)不完全統(tǒng)計，今年1至3月，全國因“兩個責(zé)任”落實不到位，1300余名領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)，其中黨紀(jì)政紀(jì)處分近500人。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)普遍加大典型問題通報曝光力度，目前全國已有19個省區(qū)市先后39次對137個黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究典型問題進(jìn)行通報曝光，營造了積極履責(zé)、嚴(yán)肅問責(zé)的良好氛圍。
河北省石家莊市紀(jì)委書記劉明軒認(rèn)為，經(jīng)過兩年多的“三轉(zhuǎn)”和紀(jì)檢體制改革的共同推動，許多黨委一把手已經(jīng)開始認(rèn)識并理清什么是主體責(zé)任。現(xiàn)在的問題是一些職能部門一把手還有認(rèn)識上的偏差。因此，今年，他們在推動市委主要領(lǐng)導(dǎo)約談職能部門一把手外，還探索建立各職能部門一把手向紀(jì)委全委會述責(zé)述廉，并當(dāng)場接受測評。有些單位一把手就因為對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作不熟悉當(dāng)場被問住。但是，也正是因為被問得“紅了臉、出了汗”，才使他們開始重視履行主體責(zé)任。
針對責(zé)任制考核中責(zé)任難以界定的問題，浙江省海寧市試行了免責(zé)辦法倒逼責(zé)任落實。他們要求各職能部門“兩個責(zé)任”主體，按照市紀(jì)委制定的“兩個責(zé)任”清單，將日常履責(zé)情況，以談話記錄、講話提綱復(fù)印件等形式向上級黨委報告，并在同級紀(jì)委備案。一旦部門內(nèi)黨員干部發(fā)生違紀(jì)違法行為，受到查處需要追責(zé)時，報告就派上了用場。經(jīng)過審核，能證明責(zé)任主體已經(jīng)履責(zé)盡責(zé)了，就可以免責(zé)。反之，就會成為被追責(zé)的重要依據(jù)。
在山東省煙臺市，主體責(zé)任的落實有力推動了紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”。市紀(jì)委書記朱秀香介紹說，市委把“三轉(zhuǎn)”置于落實“兩個責(zé)任”的大盤子謀劃，為支持紀(jì)委調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，市委給紀(jì)委增加了7個編制，并加大了優(yōu)秀紀(jì)檢監(jiān)察干部選拔任用力度，去年已有17名干部得到重用。在主持召開縣（市、區(qū)）和市直部門落實“兩個責(zé)任”推進(jìn)會上，市委書記孟凡利把支持紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”情況作為落實主體責(zé)任的硬性任務(wù)進(jìn)行部署，并明確將這項工作納入年度考核指標(biāo)中。黨委、紀(jì)委“雙輪驅(qū)動”的結(jié)果，使紀(jì)委履責(zé)水平大大提高，去年紀(jì)律審查數(shù)量同上年相比增長4倍多。
許多基層紀(jì)委書記認(rèn)為，職能定位不準(zhǔn)的關(guān)鍵是思想觀念沒轉(zhuǎn)到位，特別是一些黨委和紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)干部沒有認(rèn)識到“三轉(zhuǎn)”對全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的重要意義。所以，推動紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”不能將眼光和思路只限于紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，要放在加強(qiáng)黨的建設(shè)、推動黨內(nèi)監(jiān)督組織制度創(chuàng)新的高度來考量，與紀(jì)檢體制改革整體推進(jìn)，共同推動“兩個責(zé)任”落實，最終形成全黨動手抓黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的良好局面。
調(diào)整了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就是完成“三轉(zhuǎn)”了嗎
——對推進(jìn)基層“三轉(zhuǎn)”的調(diào)研與思考之二
據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，在地市級紀(jì)委和已經(jīng)開始“三轉(zhuǎn)”的縣級紀(jì)委中，90%以上已經(jīng)完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整，69%的紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員占比超過60%。數(shù)字固然可喜，但問題也隨之而來。調(diào)完以后怎么干?監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)沖著哪發(fā)力?一些基層紀(jì)檢監(jiān)察干部對此仍心存疑惑。
記者采訪中感到，王岐山同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)的喚醒黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識，對于紀(jì)檢監(jiān)察干部而言，首先要學(xué)深吃透黨章規(guī)定的紀(jì)委職責(zé)的深刻內(nèi)涵，在全面從嚴(yán)治黨中找準(zhǔn)職責(zé)定位，把真正管住紀(jì)律當(dāng)作深化“三轉(zhuǎn)”的方向，在思想和實踐中切實把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。
“規(guī)定動作”很到位，“自選動作”拿不準(zhǔn)
內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整后，許多基層紀(jì)委各業(yè)務(wù)處室的名稱、職能定位和工作方式都發(fā)生了變化。
浙江省嘉興市紀(jì)委副書記沈秋明告訴記者，目前，他們主要業(yè)務(wù)處室的職能都圍繞著紀(jì)律二字開展。比如，紀(jì)檢監(jiān)察室從以前單一查辦腐敗案件，轉(zhuǎn)為目前負(fù)責(zé)紀(jì)律審查;黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室由黨風(fēng)、糾風(fēng)、效能監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察合并而來，重點負(fù)責(zé)督查落實中央八項規(guī)定精神等紀(jì)律規(guī)定情況;案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)違紀(jì)問題線索的管理及督辦，等等。
市紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察一室主任韋炯說，以前他們就是“辦案”的，只有涉案超過2萬元違法標(biāo)準(zhǔn)，他們才會去管。換句話說，只要被他們“請來”，一般最后都會被移送司法機(jī)關(guān)。而現(xiàn)在，他們是“執(zhí)紀(jì)”的，對觸碰紀(jì)律紅線行為，哪怕只是苗頭性、傾向性問題，也會及時處理。由此，工作手段和方式方法也從“雙規(guī)”“辦案”向函詢談話、組織處理等多種方式拓展。
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，與嘉興市紀(jì)委一樣，目前許多地方紀(jì)委都已進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，同時，改變這些年來紀(jì)委就是“抓人的、辦案的”固有觀念，開始回歸黨章規(guī)定，把抓紀(jì)律作為工作的核心。但是，抓什么樣的紀(jì)律、怎么抓，許多基層紀(jì)委仍處于摸索階段。
許多地方紀(jì)委的同志向記者介紹了他們在把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面的做法和成效。分析比對這些“成績單”時，記者發(fā)現(xiàn)其中兩個大的共同點：一是查處的違紀(jì)問題數(shù)字都是逐年大幅上升;二是查處的基本都是違反中央八項規(guī)定精神和工作紀(jì)律問題，涉及政治紀(jì)律和組織紀(jì)律等問題卻不多。
數(shù)字上升表明各地紀(jì)委的工作開始突出紀(jì)律特色，把紀(jì)律和規(guī)矩挺起來了。但是，為什么不同的地方，無論經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異多大，查處的違紀(jì)問題卻如此一致呢?
一位縣紀(jì)委書記坦誠向記者表示，自己對紀(jì)律建設(shè)的內(nèi)涵認(rèn)識還很模糊，比如，如何把管住紀(jì)律作為深化“三轉(zhuǎn)”的方向?抓早抓小怎樣為當(dāng)前反腐敗斗爭形勢與任務(wù)服務(wù)?對這些問題在思想上尚未理清、想透，于是在實際工作中只有機(jī)械地比照中央紀(jì)委曝光的典型案例，甚至照搬“學(xué)思踐悟”文章中列舉的例子。他們把這些內(nèi)容都當(dāng)作“規(guī)定動作”依葫蘆畫瓢，至于針對本地實際開展“自選動作”，目前還“拿不準(zhǔn)”，不知該如何下手。
這位紀(jì)委書記的話很具代表性。記者在采訪中就曾聽到，一位區(qū)紀(jì)委副書記把紀(jì)律建設(shè)混同于作風(fēng)建設(shè)。這位副書記困惑地說，我們剛剛通過調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，把人員集中到辦案上。現(xiàn)在抓紀(jì)律了，黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室的人不夠用，只好又從紀(jì)檢監(jiān)察室往回調(diào)人。顯然，該區(qū)紀(jì)委把“抓紀(jì)律”當(dāng)作黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室一個部門的事了!
還有基層同志認(rèn)為紀(jì)律和規(guī)矩內(nèi)涵籠統(tǒng)，除了違反中央八項規(guī)定精神、上下班遲到早退等違反工作紀(jì)律的問題好發(fā)現(xiàn)易處理，其他的問題似乎看不見、摸不著，很難抓。于是，有的地方把剛剛交還政府部門的效能監(jiān)察那套工作又拿了回來。還有同志認(rèn)為，抓紀(jì)律就是只抓“小問題”不再抓大要案，于是擔(dān)心紀(jì)委的權(quán)威和地位因此弱化……
可見，“三轉(zhuǎn)”絕不是調(diào)整完內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，辦公室門口換塊牌子就“完成”了。必須根據(jù)形勢任務(wù)的要求，在堅持中深化，在深化中堅持。當(dāng)前對于基層紀(jì)檢監(jiān)察干部來說，首要的是要加深對紀(jì)律建設(shè)的認(rèn)識，尤其要在工作思路和路徑探索上，把中央要求和地方實際結(jié)合起來，創(chuàng)新工作體制機(jī)制，改進(jìn)方式方法，真正把“抓早抓小、動輒則咎”，“立起來、嚴(yán)起來”等要求落實到工作中，抓實、抓細(xì)、抓具體。
不能用執(zhí)紀(jì)監(jiān)督代替日常監(jiān)管
針對各地各部門工作實際，中央紀(jì)委通過多種渠道和方式，及時給予工作指導(dǎo)和輿論引導(dǎo)。
從今年4月開始，中央紀(jì)委在曝光的全國查處違反中央八項規(guī)定精神問題中，刪除了“違反工作紀(jì)律”項目，在“其他”中不再包括“庸懶散”。對此，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站刊文指出，“拿‘違反工作紀(jì)律’湊數(shù)，無異于用小問題掩蓋‘四風(fēng)’真問題?！?/span>
但是，記者在調(diào)研采訪中發(fā)現(xiàn)，抓工作紀(jì)律在一些基層紀(jì)委工作中仍占大頭。
江蘇省某市紀(jì)委給記者提供的資料顯示，今年該市查處的作風(fēng)建設(shè)方面問題中，違反工作紀(jì)律仍占問題總數(shù)的47.8%，高居榜首。
該市紀(jì)委的同志告訴記者，為了查工作紀(jì)律，他們想了很多招，比如上下班時間等在有關(guān)單位大門口，查遲到早退;扛著攝像機(jī)，突擊檢查工作人員在電腦上是干工作還是在玩游戲;喬裝成辦事群眾，去檢查工作人員服務(wù)態(tài)度好不好……通過介紹可以感受到他們下了不小的功夫，但記者心中卻生出疑惑:出勤情況、上班狀態(tài)、服務(wù)態(tài)度難道不屬于各單位內(nèi)部管理范疇嗎?
根據(jù)黨章的明確規(guī)定，各級黨委在紀(jì)律建設(shè)方面負(fù)有主體責(zé)任，既是領(lǐng)導(dǎo)者，又是執(zhí)行者、推動者。紀(jì)委則依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，監(jiān)督紀(jì)律的執(zhí)行，維護(hù)紀(jì)律的嚴(yán)肅性。
但在現(xiàn)實中，一些黨委只管“權(quán)”不管人，對人事權(quán)、財權(quán)等攬的很緊，但對黨員干部日常教育監(jiān)督管理卻放任自流。某市交通局一位副局長的妻子、兒子都在做公路方面的生意，十幾年中，這位副局長利用職務(wù)之便大肆斂財。但直至案發(fā)，局長及分管該局的市領(lǐng)導(dǎo)居然毫不知情。這樣的事并不鮮見，暴露出一些地方或職能部門黨委(黨組)抓業(yè)務(wù)輕車熟路、管干部一籌莫展的現(xiàn)狀。日常工作中，他們或“高度近視”，根本看不到問題，不了解情況;或充當(dāng)“老好人”，“看破不說破”，即使是對已經(jīng)有反映的干部，要么來幾句“不痛不癢”的批評教育，要么干脆交給紀(jì)委去管。對于紀(jì)委來說，一邊“三轉(zhuǎn)”一邊又在替黨委或職能部門抓日常管理監(jiān)督，這豈不是又走回了“三轉(zhuǎn)”前職能泛化的老路?
落實全面從嚴(yán)治黨的要求，就應(yīng)該從黨章規(guī)定出發(fā)，正確處理黨委抓紀(jì)律與紀(jì)委管紀(jì)律的關(guān)系，真正落實黨委、紀(jì)委的責(zé)任。在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，真正把紀(jì)律管到位、嚴(yán)到份。
目前，許多地方黨委在加強(qiáng)黨員干部日常監(jiān)督管理與紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)銜接方面，進(jìn)行了積極探索。浙江省嘉興市要求，干部個人重大事項在報告組織部門的同時，抄送同級紀(jì)委。福建省廈門市集美區(qū)紀(jì)委和區(qū)委組織部聯(lián)合起來，建立了黨員干部“五必談”工作制度，即職務(wù)變動時必談、群眾有反映時必談、遇到重大困難時必談、接受急難險重任務(wù)時必談、到齡退休時必談，一年中已先后與159名提任或交流的干部進(jìn)行任前談話，及時對1名在考察中發(fā)現(xiàn)苗頭性問題的干部進(jìn)行提醒談話，有力地強(qiáng)化了黨規(guī)黨紀(jì)意識。
把抓早抓小做細(xì)做實
抓早抓小是嚴(yán)明紀(jì)律的重要環(huán)節(jié)，也是基層紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”中面臨的難題。
在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，大部分基層紀(jì)委書記都能熟練地引用中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于紀(jì)律建設(shè)的論述、“學(xué)思踐悟”專欄文章中的思想觀點，對于抓早抓小的重要意義和作用也都有較好的認(rèn)識和體會，但在如何抓早抓小的實踐探索上，卻點子不多。
比如，有的紀(jì)委認(rèn)為沒舉報就沒問題，坐等群眾舉報再去按圖索驥。但群眾舉報的問題往往已是成型的違紀(jì)問題，這使“抓早”的效果大打折扣。有的紀(jì)委總是在問題已經(jīng)演變成嚴(yán)重違紀(jì)違法的大問題之后，才去挖掘其中的輕微違紀(jì)問題，這樣又如何體現(xiàn)“抓小”的重要意義?
可見，以改革創(chuàng)新的精神轉(zhuǎn)變工作方式，真正把抓早抓小做細(xì)做實，無疑是當(dāng)前深化“三轉(zhuǎn)”中需要下大功夫解決的問題。
記者在采訪中高興地看到，一些基層紀(jì)委已經(jīng)邁出了第一步。
山西、貴州、陜西等地紀(jì)委開展了問題線索大起底，對多年沉積的問題進(jìn)行了全面清理，主動發(fā)現(xiàn)、挖掘問題線索。河北省秦皇島市、浙江省杭州市、四川省德陽市等地紀(jì)委利用新媒體建立“四風(fēng)”問題“隨手拍”舉報平臺，方便群眾隨時舉報，讓那些不收斂、不收手的黨員干部無處躲藏。
在問題線索處置方式上，各地紀(jì)委按照中央紀(jì)委要求去除“留存”，增加“談話函詢”?；鶎蛹o(jì)委同志告訴記者，這體現(xiàn)的是對黨員干部身上苗頭性、傾向性問題的關(guān)注，著力“把問題解決在萌芽狀態(tài)和初始階段”。為防止問題線索積存過久，今年福建省福州、三明等地進(jìn)一步將“暫存”的時間界定為3個月。
與以往相比，目前許多紀(jì)委對談話函詢的要求更細(xì)、更嚴(yán)、更高。西藏自治區(qū)林芝市紀(jì)委一位同志說，今年2月，他們對市編辦、發(fā)改委等涉及選人用人、資金監(jiān)管、項目審批的多個重點部門的約談，就因為“過于宏觀、提出要求指向不明，針對性和實效性都有差距”，讓自治區(qū)紀(jì)委書記王擁軍“很生氣”，在會上嚴(yán)肅指出，約談函詢必須針對具體問題、具體人，一定要帶著問題談，要善于發(fā)現(xiàn)問題、真正解決問題。
“約談必須達(dá)到讓人‘紅臉、出汗’的效果，而很多問題也通過這種方式得到解決，”韋炯告訴記者，最近他們約談的一個局長，就因為平時經(jīng)常和老板吃吃喝喝被群眾反映。“雖然沒有證據(jù)表明他們中間有利益輸送，但對他的交友圈我們有責(zé)任及時提醒。約談效果很好，到目前為止，沒有再聽到他這方面的反映?！?/span>
采訪中，一位在紀(jì)檢監(jiān)察戰(zhàn)線上工作了23年的老紀(jì)委書記有些擔(dān)心地對記者說，理解抓早抓小的深意對于紀(jì)檢監(jiān)察干部而言，只是時間問題。他現(xiàn)在最擔(dān)心的是有人利用這種方式，抓“小”放“大”甚至以“小”蓋“大”。
就此，記者采訪了多位長期從事紀(jì)律審查工作的紀(jì)檢監(jiān)察干部。他們說，防止出現(xiàn)這種情況的關(guān)鍵在于加強(qiáng)對問題線索的監(jiān)管。山西省紀(jì)委將原來由案件監(jiān)督管理室集中管理的問題線索，分流到8個紀(jì)檢監(jiān)察室和干部監(jiān)督室排查處理，案件監(jiān)督管理室只負(fù)責(zé)“把關(guān)”，有力防止了管、處不分導(dǎo)致問題線索底數(shù)不清、處置不及時等情況。江西省吉安市紀(jì)委圍繞問題線索處置，對信訪室、紀(jì)檢監(jiān)察室、案管室的職能重新定位并相互制衡?！翱茖W(xué)管理規(guī)范運行的目的，就是防止出現(xiàn)線索流失、瞞案不報或有案不查的情況?！笔屑o(jì)委常委曹蕾說。
記者了解到，即使是對移交司法機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪案件，許多地方紀(jì)委也不是一交了之，而是通過反腐敗協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)同司法、審計部門的協(xié)調(diào)配合，通過積極督辦等方式，把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，形成合力，保持對腐敗分子的高壓態(tài)勢。“反腐敗是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有各部門互相支持、密切配合、優(yōu)勢互補(bǔ)，才能形成反腐敗的強(qiáng)大合力?！焙鲜￠L沙市委反腐敗協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)人說，“決不能讓腐敗分子鉆了‘紀(jì)’‘法’銜接中的空子”。
抓早抓小、動輒則咎是落實全面從嚴(yán)治黨的必然要求，各地紀(jì)委必須結(jié)合實際，探索出更多有效管用的方式方法。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們的努力都要達(dá)到這樣的效果，“使咬耳朵、扯袖子，紅紅臉、出出汗成為常態(tài)，讓黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為大多數(shù)，重處分的是少數(shù)，而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”，如此才能體現(xiàn)紀(jì)律建設(shè)的治本作用，有效遏制腐敗蔓延的勢頭。
適應(yīng)形勢任務(wù)創(chuàng)新執(zhí)紀(jì)監(jiān)督方式方法 不參與業(yè)務(wù)工作就沒法有效監(jiān)督了嗎
——對推進(jìn)基層“三轉(zhuǎn)”的調(diào)研與思考之三
要從過去直接參與部門的日常業(yè)務(wù)檢查中退出來，把更多的精力放在督促有關(guān)責(zé)任部門依法依規(guī)履行自身職責(zé)上，不能越俎代庖
“沒米下鍋”是退出一線監(jiān)督后許多基層紀(jì)委必須邁過的第一道檻。與其被動等線索上門，不如主動出擊發(fā)現(xiàn)問題。
作為全省試點縣，河北省趙縣今年剛剛開始“三轉(zhuǎn)”并處于摸索期。目前該縣紀(jì)委書記李法倉正在苦苦思索的是“怎么監(jiān)督”。在他們所查的案子中，上級轉(zhuǎn)辦件占50%，信訪舉報件占50%，主動發(fā)現(xiàn)線索量為0。“不參與各職能部門業(yè)務(wù)，怎么了解情況，又怎么發(fā)現(xiàn)問題呢？”
困惑背后是目前許多基層紀(jì)委面臨的共同難題，如何參與黨委中心工作？除了直接參與一線業(yè)務(wù)，還有沒有別的途徑？如何在推進(jìn)黨委中心工作中發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的職能作用？
破解同位監(jiān)督瓶頸：從全程參與到監(jiān)督的再監(jiān)督
解答這些疑惑，首先要厘清兩個問題。
誰是業(yè)務(wù)監(jiān)督的主體？在許多人眼里，只要帶監(jiān)督二字，就是紀(jì)委的事。紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)，是監(jiān)督紀(jì)律執(zhí)行的，維護(hù)黨的紀(jì)律是根本任務(wù)。對各部門人財物的監(jiān)管，屬于職能部門黨委（黨組）的職責(zé)范圍。這些年來，紀(jì)委沖到一線，通過和職能部門一起檢查工作等方式來監(jiān)督權(quán)力運行情況，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，就是混淆了職能監(jiān)督與專門監(jiān)督的區(qū)別，成為一種同位監(jiān)督。
紀(jì)委沖到一線能否有效發(fā)揮監(jiān)督作用？北京市西城區(qū)紀(jì)委副書記田迪告訴記者，參加職能部門業(yè)務(wù)討論時，由于不專業(yè)，很多時候就是個稻草人，聽聽會而已，沒法發(fā)表意見。某市紀(jì)委一位同志給記者QQ留言說，這些年由紀(jì)委查處的腐敗案件，從參與業(yè)務(wù)工作中主動發(fā)現(xiàn)問題線索的是極少數(shù)。原因很簡單，既然參與了，就相當(dāng)于簽字背書，再發(fā)現(xiàn)問題，無異于打自己嘴巴。而直接參與業(yè)務(wù)的結(jié)果，就是總有干不完的活，比如和有關(guān)單位一起制定規(guī)章制度，促進(jìn)規(guī)范管理，但是在管紀(jì)律、實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督上卻難有作為。
形勢決定任務(wù)，也決定方式方法。這些年，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，反腐敗斗爭形勢卻依然嚴(yán)峻復(fù)雜，一些領(lǐng)域腐敗甚至易發(fā)高發(fā)，這也提示我們，要走出“違紀(jì)違法”——“查處”——再“違紀(jì)違法”——“再查處”的怪圈，就必須改變過去發(fā)散有余、聚焦不足，沒有守住本職抓住要害的做法，在繼承中創(chuàng)新，破解同位監(jiān)督瓶頸。
從同位監(jiān)督回歸專門監(jiān)督的關(guān)鍵，就是從一線監(jiān)督退出來，走向監(jiān)督的再監(jiān)督。從過去直接參與部門的日常業(yè)務(wù)檢查中退出來，把更多的精力放在督促有關(guān)責(zé)任部門依法依規(guī)履行自身職責(zé)上，不能越俎代庖。在監(jiān)督對象上，從業(yè)務(wù)監(jiān)督針對“事”轉(zhuǎn)向?qū)ｉT監(jiān)督針對“人”，用紀(jì)律和規(guī)矩管住黨員干部。事實上，如果黨員干部都能夠守住紀(jì)律，權(quán)力運行也就不會出大問題。
記者了解到，旨在實現(xiàn)再監(jiān)督、再檢查的行政監(jiān)察事項移送操作辦法正在許多地方紀(jì)委監(jiān)察局試行。比如湖北省武漢市出臺了《行政機(jī)關(guān)向監(jiān)察機(jī)關(guān)移送涉嫌違反行政紀(jì)律問題線索的辦法（試行）》，明確行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力、提供政務(wù)服務(wù)過程中，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象有涉嫌違反行政紀(jì)律的問題線索，行政機(jī)關(guān)無權(quán)處理的，應(yīng)按管理權(quán)限，及時移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。
浙江省臺州市紀(jì)委監(jiān)察局負(fù)責(zé)人告訴記者，他們也實行了類似辦法，但同時明確，移送事項必須具備三個條件，即行政處理到位、事實調(diào)查到位、分管市長簽批。換句話說，就是要求主責(zé)部門先把監(jiān)督管理職責(zé)履行到位，紀(jì)委監(jiān)察局再負(fù)責(zé)對問題進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。他說，這一方式既體現(xiàn)紀(jì)委對各業(yè)務(wù)部門的再監(jiān)督，也是以問責(zé)形式支持各條戰(zhàn)線推進(jìn)工作，特別是黨委和政府確定的重點工作，“過去我們是和主責(zé)部門一起調(diào)查突出問題，現(xiàn)在是著重發(fā)現(xiàn)這些問題背后的玩忽職守、濫用職權(quán)、失職瀆職問題。不是不管了，而是換一種方式管，力度更大，效果會更好?！?/span>
建立發(fā)現(xiàn)問題工作機(jī)制：從坐等上門到主動出擊
“沒米下鍋”是退出一線監(jiān)督后許多基層紀(jì)委必須邁過的第一道檻。一方面，沒法像以前一樣直接拿到第一手資料，只站在邊上看似乎很難發(fā)現(xiàn)其中的“貓膩”。另一方面，許多職能部門寧愿工作受影響，也不愿把人移送紀(jì)委監(jiān)察局去追責(zé)，怕傷了和氣，壞了氛圍。臺州市紀(jì)委一位同志坦言，很多時候，“移送紀(jì)委”只是職能部門“嚇唬人”的招數(shù)。
與其被動等線索上門，不如主動出擊發(fā)現(xiàn)問題。
今年3月開始，浙江省桐鄉(xiāng)市紀(jì)委建立發(fā)現(xiàn)問題機(jī)制，“就是逼著紀(jì)檢機(jī)構(gòu)去履責(zé)?！笔屑o(jì)委書記陳千頌說。該市紀(jì)委圍繞落實“兩個責(zé)任”不力、不履行監(jiān)管職責(zé)、違反中央八項規(guī)定精神、存在“四風(fēng)”問題等6類紀(jì)律和規(guī)矩問題，推動全市各鎮(zhèn)（街道）紀(jì)委、派駐（出）紀(jì)檢機(jī)構(gòu)加大監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力度，主動出擊、多渠道、深層次查找監(jiān)督對象的問題線索。同時明確，找問題必須到事到人，并有明確的可查性。對連續(xù)3個月未發(fā)現(xiàn)問題或線索的單位，由該單位黨委和紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人，對未發(fā)現(xiàn)問題或線索的情況進(jìn)行說明并簽字背書，針對該單位，市紀(jì)委將開展黨風(fēng)廉政建設(shè)定點巡察。
觸動最大的是派駐紀(jì)檢組。一位派駐紀(jì)檢組組長說，以前他們的任務(wù)就是幫助黨委“摁住”問題，所謂的監(jiān)督，只是一個“說法”。但現(xiàn)在，自己發(fā)現(xiàn)不了的問題，一旦被巡察出來，就要被問責(zé)。
對轉(zhuǎn)入地下、穿上“隱形衣”的“四風(fēng)”問題，審計手段可能更強(qiáng)；干部個人重大事項申報表只在組織部門存檔，紀(jì)委并不掌握；有沒有妄議中央，甚至公開傳播謠言，宣傳、信息部門可能更了解。浙江省嘉興市紀(jì)委副書記沈秋明介紹說，從今年開始，他們充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)小組作用，加強(qiáng)與宣傳、組織、公檢法、審計等部門的溝通，一方面借助他們的信息平臺，發(fā)現(xiàn)問題；另一方面借用他們的專業(yè)力量，透過表面“正常往來”賬目或個人事項報告，深挖問題線索。在他看來，退出一線業(yè)務(wù)，并不是就不能了解情況。比如，領(lǐng)導(dǎo)小組不參加了，但根據(jù)需要，可以選擇參加些會議，材料可以主動調(diào)閱，現(xiàn)場可以隨時查看，調(diào)查可以獨立開展，這樣的監(jiān)督更超脫。能不能適應(yīng)新形勢新要求，調(diào)整自己的角色定位，創(chuàng)新監(jiān)督方式方法才是關(guān)鍵。
找問題也不能無的放矢。以前黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察一年檢查幾十家單位，看似全面，但大水漫灌，常是水過地皮濕，不深入不具體，很難發(fā)現(xiàn)問題。去年以來，許多地方紀(jì)委開始探索專項巡察方式，從全面抓到抓重點、抓突出問題。如，重點指向違反中央八項規(guī)定精神和“四風(fēng)”問題；重點針對容易發(fā)生權(quán)錢交易、以權(quán)謀私和失職瀆職等違紀(jì)違法問題的單位。“以前是陣地戰(zhàn)，現(xiàn)在是殲滅戰(zhàn)”，浙江省海寧市紀(jì)委書記王險峰說。
運用信息技術(shù)手段：從事后問責(zé)到提前預(yù)警
黨員領(lǐng)導(dǎo)干部出問題，對于黨組織來說損失更大。能不能在事后問責(zé)的基礎(chǔ)上，將關(guān)口前移提前預(yù)警，將可能發(fā)生的腐敗問題遏制在萌芽狀態(tài)？一些地方電子監(jiān)察轉(zhuǎn)身為信息平臺，為這一設(shè)想提供了路徑參考。
以往，許多地方紀(jì)委監(jiān)察局都設(shè)立電子監(jiān)察平臺，主要功能是直接監(jiān)督各單位工作情況，尤其是重大項目的招投標(biāo)、工程進(jìn)度等，把本應(yīng)該屬于職能部門的日常管理甚至是業(yè)務(wù)工作，納入紀(jì)委監(jiān)管范圍。“三轉(zhuǎn)”后，有的地方紀(jì)委監(jiān)察局將原來的電子監(jiān)察重新定位，使其成為再監(jiān)督、再檢查的科技支撐。浙江省紹興市柯橋區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)科技監(jiān)督平臺就是其中一例。
柯橋區(qū)紀(jì)委書記金水法告訴記者，柯橋區(qū)全區(qū)集體資產(chǎn)61.5億元，年現(xiàn)金流15.8億元、經(jīng)濟(jì)合同1.5萬份，每年區(qū)級直補(bǔ)建設(shè)資金1.4億元。這么大的資金運行量，如果只靠專項督查很難及時發(fā)現(xiàn)問題。2013年開始，區(qū)紀(jì)委將原先的電子監(jiān)察平臺進(jìn)行改造，建立黨風(fēng)廉政建設(shè)科技監(jiān)督平臺。該平臺涵蓋了區(qū)級機(jī)關(guān)（國有企業(yè)）、鎮(zhèn)（街）機(jī)關(guān)、村級組織、基層站所四個層面權(quán)力運行全過程，為紀(jì)委在每個單位都安插了千里眼和順風(fēng)耳。
在平臺工作人員演示中，記者看到，各部門權(quán)力運行的每一個環(huán)節(jié)，包括每一張發(fā)票、每一次會議紀(jì)要等，在平臺上都有顯示。紹興市紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，監(jiān)督不能空對空，必須有抓手有依據(jù)。目前，雖然我們退出一線業(yè)務(wù)監(jiān)督了，但是，仍然可以利用這個平臺掌握權(quán)力運行的全過程，做到情況明、數(shù)字準(zhǔn)、責(zé)任清、工作實。比如，監(jiān)督職能部門的“兩個責(zé)任”落實情況，可以通過調(diào)閱會議記錄查看。由于所有權(quán)力運行過程都永久留痕，因此，當(dāng)有問題反映時，也可以倒查留痕，從中發(fā)現(xiàn)證據(jù)。
通過對信息數(shù)據(jù)的分析比對，找出一段時期內(nèi)共性問題，提前預(yù)警，向黨委和職能部門提出整改建議，是平臺的獨特功能。比如，平臺開始組建時，發(fā)現(xiàn)許多村財務(wù)管理混亂，“打白條”現(xiàn)象非常普遍。于是，區(qū)紀(jì)委向區(qū)委提交《農(nóng)村集體資金“以據(jù)抵現(xiàn)”應(yīng)抓緊處理》的建議，得到了黨委的采納并由此加強(qiáng)了對村財務(wù)的監(jiān)管。如今，“打白條”現(xiàn)象已經(jīng)絕跡。“這不但為更好地實現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)提供了科技支撐，也為協(xié)助黨委抓黨風(fēng)找到了有力抓手，為紀(jì)委退出一線業(yè)務(wù)工作后，如何參與黨委中心工作找到了一個較好的結(jié)合點。”金水法說。
紹興市紀(jì)委書記傅祖民認(rèn)為，將信息技術(shù)手段運用到執(zhí)紀(jì)監(jiān)督上來，只是一個積極探索，但是，只要方向?qū)Γ斑M(jìn)一步是一步。下一步，他們將在構(gòu)建大數(shù)據(jù)分析平臺上下功夫，比如，將查處的案件信息輸入平臺，隨著信息量的增加，就有條件分析基層違紀(jì)違法有什么特點，一把手違紀(jì)又有什么特點，通過分析比對，有針對性地進(jìn)行監(jiān)督，提前預(yù)警，這樣就可以將把紀(jì)律和規(guī)矩挺在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭前沿做細(xì)做實。
各地紀(jì)委的實踐表明，“三轉(zhuǎn)”的關(guān)鍵在于思想認(rèn)識和觀念的轉(zhuǎn)變；在于吃透中央精神，認(rèn)清形勢任務(wù)，立足黨章規(guī)定，找準(zhǔn)職責(zé)定位。這是理清工作思路，轉(zhuǎn)變工作方式的前提。定位準(zhǔn)，責(zé)任清；觀念變，天地寬。