浙江省溫州市中級人民法院
行政判決書
（2020）浙03行終467號
上訴人（原審原告）蔡某，男，1972年7月8日出生，漢族，住浙江省瑞安市。
被上訴人（原審被告）瑞安市公安局，住浙江省瑞安市安陽街道隆山東路525號。
被上訴人（原審被告）瑞安市人民政府，住浙江省瑞安市萬松東路154號。
上訴人蔡某因訴瑞安市公安局、瑞安市人民政府治安行政處罰及行政復(fù)議一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初15號行政判決，向本院提起上訴。本院于2020年8月11日受理后，依法組成合議庭進(jìn)行了審理。經(jīng)報(bào)請浙江省高級人民法院批準(zhǔn)同意，本案延長審理期限至2021年2月11日。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院認(rèn)定：蔡某系瑞安市上望街道雅儒村人，享有雅儒村返回地宏都小區(qū)安置房權(quán)益。2019年11月27日至12月11日期間，蔡某與案外人賈某同往北京，至國家信訪局、公安部、住建部等部門進(jìn)行信訪并遞交材料，訴求為宏都小區(qū)房屋建設(shè)及分配相關(guān)問題。瑞安市公安局于2019年12月16日接報(bào)案并受理，傳喚蔡某及案外人賈某接受詢問調(diào)查，并對相關(guān)接訪人員進(jìn)行了詢問調(diào)查、調(diào)取了蔡某的有關(guān)信訪記錄，認(rèn)為蔡某的行為屬于以同一事實(shí)提出無理訴求、越級信訪，已構(gòu)成尋釁滋事，于12月20日告知蔡某擬作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，蔡某拒絕簽字也沒有提出陳述、申辯意見。同日，瑞安市公安局對蔡某作出瑞公（上）行罰決字[2019]56376號《行政處罰決定書》（以下簡稱被訴處罰決定），決定對蔡某處以行政拘留九日。蔡某不服，于2020年1月20日向瑞安市人民政府申請行政復(fù)議，瑞安市政府于次日受理，因“新冠肺炎”疫情影響，期間于2月1日至24日中止審理并通知了蔡某，于同年2月25日作出溫瑞政復(fù)〔2020〕10號《行政復(fù)議決定書》（以下簡稱被訴復(fù)議決定），維持被訴處罰決定。行政復(fù)議決定書于2020年3月3日送達(dá)蔡某，蔡某于同年3月13日提起行政訴訟，請求撤銷被訴處罰決定和被訴復(fù)議決定。
另查明，2017年以來，蔡某就宏都小區(qū)安置房建設(shè)工程的質(zhì)量、造價(jià)、分配的戶型及樓層、工程決算未審計(jì)等問題，采用信件、網(wǎng)件、走訪等形式多次向溫州市信訪局、浙江省信訪局、國家信訪局、公安部等部門信訪，各部門均已給予答復(fù)或處理。2019年期間，蔡某除了11月27日至12月11日的北京走訪行為外，另有三次杭州、北京走訪行為，訴求均為反映宏都小區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量及房屋分配等相關(guān)問題，分別為：2019年2月18日，到國家信訪局信訪；4月11日，至浙江省信訪局信訪；6月13日，至國家信訪局信訪。2019年8月27日，瑞安市公安局對蔡某的信訪行為予以訓(xùn)誡，并告知其不得越級信訪、無理纏訪。
原審法院認(rèn)為：信訪是法律、法規(guī)賦予公民的合法權(quán)利，但是信訪人在信訪活動(dòng)中，也負(fù)有遵守社會公共秩序和信訪秩序的義務(wù)。國家《信訪條例》第十六條及《浙江省信訪條例》第十五條均有規(guī)定，信訪人采用走訪形式提出信訪事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向信訪事項(xiàng)發(fā)生地有權(quán)處理的本級或者上一級國家機(jī)關(guān)指定的場所提出，可見信訪人不得采用走訪形式越級上訪。本案中，蔡某于2019年期間分別有4次越級走訪行為，且在6月13日至北京越級信訪后已被公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡，卻仍于11月27日至12月11再次進(jìn)京上訪。蔡某的有關(guān)信訪事項(xiàng)在得到有關(guān)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)后，仍以同一事由多次越級進(jìn)京上訪，其行為已經(jīng)嚴(yán)重?cái)_亂正常的國家信訪秩序，2019年11月27日至12月11日期間滯留北京信訪也擾亂了社會公共秩序。瑞安市公安局立案后進(jìn)行了調(diào)查、取證，并告知了蔡某擬作出行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)及結(jié)果，給予了原告陳述與申辯權(quán)，最后依據(jù)《治安管理處罰法》第二十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，對蔡某處以行政拘留九日的行政處罰，認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分，適用法律正確，量罰適當(dāng)。瑞安市政府依法受理蔡某的行政復(fù)議申請，依照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定通知瑞安市公安局答復(fù)、中止并恢復(fù)審理，經(jīng)審查后在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定，程序合法。綜上，蔡某的訴訟請求不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規(guī)定，判決駁回蔡某的訴訟請求。
蔡某上訴稱：一、原判認(rèn)定事實(shí)不清。因宏都小區(qū)建設(shè)過程中存在違法招投標(biāo)、串標(biāo)行為，以及重大工程質(zhì)量安全問題，蔡某赴京到國家信訪局反映相關(guān)人員的違法犯罪行為，系行使法律賦予的信訪和檢舉控告權(quán)利，期間并未有任何違法過激行為。瑞安市公安局選擇性執(zhí)法，不僅沒有查處制裁違法犯罪人員，反而濫用公權(quán)力將蔡某拘留。原審法院也沒有查明事情的起因原委，以及蔡某赴京信訪的具體訴求，直接認(rèn)定系重復(fù)反映相同問題。二、原判適用法律錯(cuò)誤。1.蔡某的信訪行為發(fā)生于北京，應(yīng)由北京公安機(jī)關(guān)處理，瑞安市公安局無權(quán)管轄。2.蔡某多次向瑞安市公安局舉報(bào)宏都小區(qū)建設(shè)過程中存在的違法串標(biāo)問題，但該局至今未查處。此次蔡某到公安部反映問題，瑞安市公安局為掩蓋問題而對蔡某作出處罰，屬于打擊報(bào)復(fù)，應(yīng)當(dāng)按照《人民警察法》和《治安管理處罰法》的規(guī)定回避。3.蔡某至今未獲得補(bǔ)償安置，有權(quán)向相關(guān)部門反映問題，尋求救濟(jì)，且此前沒有任何前科，即便有不當(dāng)行為，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)《治安管理處罰法》第五條的規(guī)定，以批評教育為主。綜上，請求撤銷原審判決及被訴處罰決定、被訴復(fù)議決定。
瑞安市公安局答辯稱：1.根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第九條，瑞安市公安局作為蔡某居住地的治安行政主管部門，有權(quán)對其違法信訪行為進(jìn)行處理，并作出被訴處罰決定。2.蔡某的回避理由不符合《治安管理處罰法》第八十一條的規(guī)定，且在瑞安市公安局告知其有關(guān)規(guī)避規(guī)定和權(quán)利時(shí)，蔡某并未申請回避。3.蔡某因宏都小區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量、造價(jià)、審計(jì)和樓層戶型分配問題，多次向國家、省、市信訪部門以及公安部信訪，各部門均予以答復(fù)或處理。此后，蔡某又多次信訪。2019年8月27日，瑞安市公安局對蔡某進(jìn)行訓(xùn)誡，告知其應(yīng)依法維權(quán)，不得越級信訪、無理纏訪，但其不知悔改又于同年11月27日至12月11日間，到國家信訪局、公安部、住建部非法信訪。瑞安市公安局經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定蔡某的行為構(gòu)成尋釁滋事，遂依照《治安管理處罰法》第二十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，予以治安拘留處罰，符合法律規(guī)定。綜上，請求駁回上訴，維持原判。
瑞安市政府答辯稱：同意瑞安市公安局的答辯意見，因蔡某非法信訪，瑞安市公安局作出被訴處罰決定，并無不當(dāng)。瑞安市政府于2020年1月21日收到蔡某的復(fù)議申請后，依法進(jìn)行審查，期間因新冠肺炎疫情影響，于同年2月1日中止審理并告知蔡某。后恢復(fù)審理，并于同年2月25日作出被訴復(fù)議決定，符合法定程序。綜上，請求駁回上訴，維持原判。
二審期間，各當(dāng)事人均未提交新證據(jù)。原審判決認(rèn)定的事實(shí)有相應(yīng)證據(jù)為證，本院予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為：《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第十條第一款規(guī)定，行政案件由違法行為地的公安機(jī)關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄，但是涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件除外。蔡某信訪行為雖然發(fā)生于北京，但其居住地公安機(jī)關(guān)，即瑞安市公安局對蔡某信訪的起因、訴求等更加清楚，由該局進(jìn)行處理并無不當(dāng)。蔡某主張應(yīng)由北京公安機(jī)關(guān)處理，瑞安市公安局無權(quán)管轄，于法無據(jù)，本院不予支持。
《治安管理處罰法》第八十一條第一款規(guī)定，人民警察在辦理治安案件過程中，遇有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避；違反治安管理行為人、被侵害人或者其法定代理人也有權(quán)要求他們回避：（一）是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人的近親屬的；（二）本人或者其近親屬與本案有利害關(guān)系的；（三）與本案當(dāng)事人有其他關(guān)系，可能影響案件公正處理的。《中華人民共和國人民警察法》第四十五條第一款的內(nèi)容與前述規(guī)定基本一致。根據(jù)上述規(guī)定，回避的對象是人民警察，而非公安機(jī)關(guān)。蔡某以其曾向瑞安市公安局舉報(bào)宏都小區(qū)存在違法串標(biāo)行為，該局未予查處為由，主張瑞安市公安局應(yīng)回避而未回避，辦案程序違法，其主張的回避對象不符合法律規(guī)定，且蔡某未舉證證明辦案民警存在法定回避情形，故對其上述主張本院不予采納。
蔡某因認(rèn)為宏都小區(qū)安置房建設(shè)過程中存在問題，自2017年以來多次到國家、省、市信訪部門信訪，僅2019年就有多次赴杭進(jìn)京信訪行為，在2019年8月27日瑞安市公安局對其進(jìn)行訓(xùn)誡、告知依法維權(quán)后仍到北京信訪。雖然蔡某的行為違反了《信訪條例》相關(guān)規(guī)定，但在案證據(jù)尚不足以證明其在信訪過程中存在其他尋釁滋事的行為，瑞安市公安局依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十六條第（四）項(xiàng)作出被訴處罰決定主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。瑞安市人民政府經(jīng)復(fù)議予以維持錯(cuò)誤，應(yīng)一并予以撤銷。綜上，原審法院判決駁回蔡某的訴訟請求，適用法律錯(cuò)誤，本院予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，對其上訴請求本院予以支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、第三款的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷浙江省瑞安市人民法院（2020）浙0381行初15號行政判決；
二、撤銷瑞安市公安局瑞公（上）行罰決字[2019]56376號行政處罰決定；
三、撤銷瑞安市人民政府溫瑞政復(fù)〔2020〕10號行政復(fù)議決定。本案一、二審案件受理費(fèi)各50元，由被上訴人瑞安市公安局、瑞安市人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 楊賢斌
審判員 章寶曉
審判員 諸智影
二〇二一年一月十九日