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        “國家工作人員”范圍辨析

        由于1997年刑法對“國家工作人員”范圍界定不明確,司法實踐中對“以國家工作人員論”的情況往往意見分歧較大。為了準確適用法律,正確運用刑法武器打擊犯罪,有必要對“國家工作人員”的范圍作進一步的研究,把握好立法精神與立法目的。刑法第九十三條第一款規(guī)定:“本法所稱國家工作人員,是指國家機關(guān)中從事公務的人員?!钡诙钜?guī)定:“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān),國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員,以及其他依照法律從事公務的人員,以國家工作人員論?!备鶕?jù)該條規(guī)定,“國家工作人員”的范圍應該包括四種類型,現(xiàn)分述如下:

          一、國家機關(guān)中從事公務的人員。首先,應是國家機關(guān)中的工作人員;其次是這些機關(guān)中從事公務的人員而非工勤人員和勞務人員。

          國家機關(guān)的范圍,根據(jù)憲法,包括:各級權(quán)力機關(guān)(從全國人大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大),各級行政機關(guān)(從國務院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,包括行政機關(guān)的派出機關(guān)——地區(qū)行政公署、區(qū)公所和街道辦事處),各級檢察機關(guān)(從最高人民檢察院到區(qū)縣人民檢察院、軍事檢察院等專門人民檢察院),各級審判機關(guān)(從最高人民法院到區(qū)縣人民法院、軍事法院等專門人民法院),國家主席、中央軍事委員會,民族自治地方的自治機關(guān)(包括自治區(qū)、自治州、自治縣所建立的人民代表大會和人民政府)。

          國家機關(guān)中從事公務的人員是國家工作人員的本來意義。從政治體制改革的最終目標來看,政企分開后,國有企業(yè)中的工作人員將不再是國家工作人員的一部分,國家工作人員最終將被國家機關(guān)工作人員的概念所取代。

          二、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員(以下簡稱“國有單位人員”)。

          1.國有公司企業(yè)中從事公務的人員。首先應明確國有公司、企業(yè)的含義。從字面上看,是指國有的公司、企業(yè)。一般認為,國有獨資公司、企業(yè)和國有控股公司、企業(yè)都是國有公司、企業(yè)。國有控股公司、企業(yè),又分為絕對控股(出資比例占全部出資額的51%以上)公司、企業(yè);相對控股(出資比例占全部出資額的30%以上50%以下)公司、企業(yè)。應該說,相對控股公司、企業(yè)不宜再稱為國有公司、企業(yè)。因為在全部出資額中,非國有資本比例高于國有資本,再稱“國有”,起碼是不準確的。

          將相對控股公司、企業(yè)視為非國有性質(zhì)的公司、企業(yè),也不會使代表國有資本出資人的管理人員逃避制裁,他們?nèi)匀皇菄夜ぷ魅藛T,可以成為本罪主體。因為,根據(jù)刑法第九十三條的規(guī)定,國有公司、企業(yè)委派到非國有公司、企業(yè)從事公務的人員也是國家工作人員。

          可見,公司、企業(yè)的性質(zhì)是國有還是非國有的,對主體的認定和范圍不產(chǎn)生影響。即使不屬相對控股,國有資本只處參股地位,這一結(jié)論同樣適用。因為,國家工作人員身份的確定并不取決于他所依附的單位性質(zhì),國有公司、企業(yè)中存在國家工作人員,在非國有公司、企業(yè)中同樣存在國家工作人員。國家工作人員身份的有無取決于是否從事著公務,具體到公司、企業(yè),則取決于是否從事國有資產(chǎn)保值增值的公務,而只要有國有資本存在,就必須有負責國有資本經(jīng)營管理人員。這樣,可以認為,在公司企業(yè)中,國家工作人員這一主體的確定不是與國有公司、企業(yè)的性質(zhì)相關(guān)聯(lián),而是與國有資本的有無相關(guān)聯(lián)。

          2.國有事業(yè)單位中從事公務的人員。事業(yè)單位在我國“吃財政飯”的單位中占有50%以上的比重。長期以來,國有事業(yè)單位工作人員一直被視為國家工作人員,這次新刑法繼續(xù)將他們“以國家工作人員論”,符合現(xiàn)實國情。同時,這次政府機構(gòu)改革也必須配套進行事業(yè)單位改革,逐步使事業(yè)單位成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的獨立法人,使國家辦事業(yè)逐步走向社會辦事業(yè)。特別是國有事業(yè)單位中具備條件的新聞出版、廣播、電影電視等,可以率先進行這方面的改革,教育、科研、衛(wèi)生等行業(yè)走國家與社會共同辦事業(yè)的路子。但不管國有事業(yè)單位如何走向市場,其中從事公務的人員始終是國家工作人員,因為國有事業(yè)單位是由國有資本出資設(shè)立的。

          在我國,除了國有事業(yè)單位外,還有日益增多的集體事業(yè)單位,如農(nóng)村衛(wèi)生院、村辦中小學等。私營或民營(實為私有)的事業(yè)單位,如私營科研機構(gòu)、民辦中小學、圖書館、博物館等。這些事業(yè)單位是由集體出資或私人出資設(shè)立的,其工作人員不是國家工作人員。

          國有事業(yè)單位中的工作人員,并不都是從事公務的人員。如某報社中的記者、編輯、校對及會議、出納、保管等從事公務的人員,但從事勞務的工勤人員不是從事公務的人員。

          預測一下目前國有事業(yè)單位的發(fā)展前景,筆者認為,會出現(xiàn)混合所有制的事業(yè)單位,那么,對國家工作人員的認定可以參照前述混合所有制企業(yè)中國家工作人員的標準來認定。

          3.人民團體中從事公務的人員。新刑法第九十三條除了人民團體外,還列出了“社會團體”,筆者認為,這是兩個不同的概念。人民團體是具有官方和半官方性質(zhì)的團體,如中國人民政治協(xié)商會議(從全國政協(xié)委員會到區(qū)、縣等地方委員會)、工會(從全國總工會到區(qū)、縣等地方工會)、婦聯(lián)(從全國婦聯(lián)到區(qū)、縣等地方婦聯(lián))、共青團(從團中央到團縣委等地方團委)。這是我國政治生活中的特殊現(xiàn)象,其中從事公務的人員一直都被視為國家工作人員。社會團體是根據(jù)民政部《社會團體登記管理暫行條件》成立的,在民政部門登記注冊的社會組織,如消費者協(xié)會、行業(yè)工會等。

          三、國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員(以下簡稱“委派人員”)。

          “委派人員”的提法在新刑法之前的立法與司法解釋中是從未出現(xiàn)過的,但它所指的范圍卻并不是新出現(xiàn)的。如1989年兩高《若干問題的解答》中“其他經(jīng)手、管理公共財物的人員”:(4)以全民所有制和集體所有制企業(yè)為基礎(chǔ)的股份制企業(yè)中經(jīng)手、管理財物的人員。(5)中方是全民所有制或集體所有制企業(yè)性質(zhì)的中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)中經(jīng)手、管理財物的人員。(4)、(5)中的一部分即是“委派人員”。如以全民所有制企業(yè)為基礎(chǔ)的股份制企業(yè)中經(jīng)手、管理財物的人員,若是受委派人員,即為國家工作人員。但如果是集體所有制企業(yè)與其他非國有資本組建的公司、企業(yè),按新刑法的規(guī)定,其中沒有國家工作人員。

          四、其他依照法律從事公務的人員(簡稱“其他人員”)。

          這一主體范圍大致有:各政黨中從事公務的人員,受委托從事公務的人員(如國有企業(yè)中的承包經(jīng)營者)?;鶎尤罕娦?strong>自治組織(居民委員會、村民委員會)中經(jīng)手、管理財物的人員,集體所有制企業(yè)中承包經(jīng)營者都不再是從事公務的人員。

          各政黨中從事公務的人員,歷來被視為國家工作人員,包括中國共產(chǎn)黨及各民主黨派中從事公務的人員。

          受委托從事公務的人員不同于“委派人員”。“委派人員”的國家工作人員的身份在委派前就存在,而受委托人員的國家工作人員身份在受托前就不存在,受托后才產(chǎn)生。如售貨員、售票員、出租汽車司機等都是可以成為受委托從事公務的人員。這里沒有把國家工作人員從事的公務與勞務區(qū)別開來。公務具有國家權(quán)力性、職能性和管理性;勞務則是以勞力為主從事的生產(chǎn)性、經(jīng)營性、社會服務性的活動,沒有國家權(quán)力性、職能性和管理性。有關(guān)司法解釋也駁斥了從事勞務者成為國家工作人員的觀點。上述售票員雖然經(jīng)手一定的票款,但他無權(quán)處置,與管理財物不可同日而語。但是如果他們將保管的國有財產(chǎn)非法處置,他們?nèi)匀豢梢詷?gòu)成某些犯罪之主體,屬“以國家工作人員論”之列。

          國有企業(yè)的承包經(jīng)營者是受委托從事公務的人員。國家所有的生產(chǎn)資料、資金交由個人承包經(jīng)營。在這種形式下,承包者在生產(chǎn)或經(jīng)營過程中雖然具有獨立的地位,但卻是通過合同形式受國有企業(yè)的委托或授權(quán),對國有財產(chǎn)行使經(jīng)營管理權(quán)的。因此,承包經(jīng)營者應視為“受委托從事公務的人員”。

          根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定,我國城市中的居民委員會和農(nóng)村中的村民委員會是基層群眾性自治組織,其工作人員雖然是由城市轄區(qū)居民和農(nóng)村村民選舉產(chǎn)生,但是選舉產(chǎn)生后的工作人員從事的是社區(qū)服務性工作,為基層群眾服務,不是為國家服務,因而不是從事公務?;鶎尤罕娦宰灾谓M織的工作人員不是從事公務的人員,因而也就不屬于國家工作人員的行列,但是,如果這類人員在受委托管理公共事務,如收取稅收,發(fā)放國家救濟款物,侵犯的對象屬于國家財產(chǎn)時,則可以按刑法第三百八十二條第二款以貪污罪處罰。因為,在這種情況下,村(居)委會主任、支部書記屬于受國家機關(guān)、國有單位委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員。

          根據(jù)以上的分析,我們可以得出如下結(jié)論:國家工作人員的本質(zhì)特征是從事公務。因此,在我國大力推進人事制度和用人制度改革的今天,不能片面地理解或強調(diào)為僅指那些具有國家工作人員身份,即“具有經(jīng)過國家人事部門(主要指縣級以上政府人事部門)正式辦理了國家干部審批手續(xù)、在編在冊的干部身份”,還應當包括依法取得從事公務的資格。這種資格可以是長期的,也可以是臨時的;可以是通過任命、聘請、委任、派出,也可以是根據(jù)法律規(guī)定被選舉、被任命而取得。刑法第九十三條對國家工作人員范圍的界定,改變了“公務”的含義:“關(guān)于集體的事務”不再是“公務”,只有“關(guān)于國家的事務”才屬“公務”之列。


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