“國家工作人員”范圍辨析

由于1997年刑法對“國家工作人員”范圍界定不明確，司法實踐中對“以國家工作人員論”的情況往往意見分歧較大。為了準確適用法律，正確運用刑法武器打擊犯罪，有必要對“國家工作人員”的范圍作進一步的研究，把握好立法精神與立法目的。刑法第九十三條第一款規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務的人員?！钡诙钜?guī)定：“國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關(guān)，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論?！备鶕?jù)該條規(guī)定，“國家工作人員”的范圍應該包括四種類型，現(xiàn)分述如下：

　　一、國家機關(guān)中從事公務的人員。首先，應是國家機關(guān)中的工作人員；其次是這些機關(guān)中從事公務的人員而非工勤人員和勞務人員。

　　國家機關(guān)的范圍，根據(jù)憲法，包括：各級權(quán)力機關(guān)（從全國人大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大），各級行政機關(guān)（從國務院到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，包括行政機關(guān)的派出機關(guān)——地區(qū)行政公署、區(qū)公所和街道辦事處），各級檢察機關(guān)（從最高人民檢察院到區(qū)縣人民檢察院、軍事檢察院等專門人民檢察院），各級審判機關(guān)（從最高人民法院到區(qū)縣人民法院、軍事法院等專門人民法院），國家主席、中央軍事委員會，民族自治地方的自治機關(guān)（包括自治區(qū)、自治州、自治縣所建立的人民代表大會和人民政府）。

　　國家機關(guān)中從事公務的人員是國家工作人員的本來意義。從政治體制改革的最終目標來看，政企分開后，國有企業(yè)中的工作人員將不再是國家工作人員的一部分，國家工作人員最終將被國家機關(guān)工作人員的概念所取代。

　　二、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務的人員（以下簡稱“國有單位人員”）。

　　1．國有公司企業(yè)中從事公務的人員。首先應明確國有公司、企業(yè)的含義。從字面上看，是指國有的公司、企業(yè)。一般認為，國有獨資公司、企業(yè)和國有控股公司、企業(yè)都是國有公司、企業(yè)。國有控股公司、企業(yè)，又分為絕對控股（出資比例占全部出資額的51％以上）公司、企業(yè)；相對控股（出資比例占全部出資額的30％以上50％以下）公司、企業(yè)。應該說，相對控股公司、企業(yè)不宜再稱為國有公司、企業(yè)。因為在全部出資額中，非國有資本比例高于國有資本，再稱“國有”，起碼是不準確的。

　　將相對控股公司、企業(yè)視為非國有性質(zhì)的公司、企業(yè)，也不會使代表國有資本出資人的管理人員逃避制裁，他們?nèi)匀皇菄夜ぷ魅藛T，可以成為本罪主體。因為，根據(jù)刑法第九十三條的規(guī)定，國有公司、企業(yè)委派到非國有公司、企業(yè)從事公務的人員也是國家工作人員。

　　可見，公司、企業(yè)的性質(zhì)是國有還是非國有的，對主體的認定和范圍不產(chǎn)生影響。即使不屬相對控股，國有資本只處參股地位，這一結(jié)論同樣適用。因為，國家工作人員身份的確定并不取決于他所依附的單位性質(zhì)，國有公司、企業(yè)中存在國家工作人員，在非國有公司、企業(yè)中同樣存在國家工作人員。國家工作人員身份的有無取決于是否從事著公務，具體到公司、企業(yè)，則取決于是否從事國有資產(chǎn)保值增值的公務，而只要有國有資本存在，就必須有負責國有資本經(jīng)營管理人員。這樣，可以認為，在公司企業(yè)中，國家工作人員這一主體的確定不是與國有公司、企業(yè)的性質(zhì)相關(guān)聯(lián)，而是與國有資本的有無相關(guān)聯(lián)。

　　2．國有事業(yè)單位中從事公務的人員。事業(yè)單位在我國“吃財政飯”的單位中占有50％以上的比重。長期以來，國有事業(yè)單位工作人員一直被視為國家工作人員，這次新刑法繼續(xù)將他們“以國家工作人員論”，符合現(xiàn)實國情。同時，這次政府機構(gòu)改革也必須配套進行事業(yè)單位改革，逐步使事業(yè)單位成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的獨立法人，使國家辦事業(yè)逐步走向社會辦事業(yè)。特別是國有事業(yè)單位中具備條件的新聞出版、廣播、電影電視等，可以率先進行這方面的改革，教育、科研、衛(wèi)生等行業(yè)走國家與社會共同辦事業(yè)的路子。但不管國有事業(yè)單位如何走向市場，其中從事公務的人員始終是國家工作人員，因為國有事業(yè)單位是由國有資本出資設(shè)立的。

　　在我國，除了國有事業(yè)單位外，還有日益增多的集體事業(yè)單位，如農(nóng)村衛(wèi)生院、村辦中小學等。私營或民營（實為私有）的事業(yè)單位，如私營科研機構(gòu)、民辦中小學、圖書館、博物館等。這些事業(yè)單位是由集體出資或私人出資設(shè)立的，其工作人員不是國家工作人員。

　　國有事業(yè)單位中的工作人員，并不都是從事公務的人員。如某報社中的記者、編輯、校對及會議、出納、保管等從事公務的人員，但從事勞務的工勤人員不是從事公務的人員。

　　預測一下目前國有事業(yè)單位的發(fā)展前景，筆者認為，會出現(xiàn)混合所有制的事業(yè)單位，那么，對國家工作人員的認定可以參照前述混合所有制企業(yè)中國家工作人員的標準來認定。

　　3．人民團體中從事公務的人員。新刑法第九十三條除了人民團體外，還列出了“社會團體”，筆者認為，這是兩個不同的概念。人民團體是具有官方和半官方性質(zhì)的團體，如中國人民政治協(xié)商會議（從全國政協(xié)委員會到區(qū)、縣等地方委員會）、工會（從全國總工會到區(qū)、縣等地方工會）、婦聯(lián)（從全國婦聯(lián)到區(qū)、縣等地方婦聯(lián)）、共青團（從團中央到團縣委等地方團委）。這是我國政治生活中的特殊現(xiàn)象，其中從事公務的人員一直都被視為國家工作人員。社會團體是根據(jù)民政部《社會團體登記管理暫行條件》成立的，在民政部門登記注冊的社會組織，如消費者協(xié)會、行業(yè)工會等。

　　三、國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務的人員（以下簡稱“委派人員”）。

　　“委派人員”的提法在新刑法之前的立法與司法解釋中是從未出現(xiàn)過的，但它所指的范圍卻并不是新出現(xiàn)的。如1989年兩高《若干問題的解答》中“其他經(jīng)手、管理公共財物的人員”：（4）以全民所有制和集體所有制企業(yè)為基礎(chǔ)的股份制企業(yè)中經(jīng)手、管理財物的人員。（5）中方是全民所有制或集體所有制企業(yè)性質(zhì)的中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)中經(jīng)手、管理財物的人員。（4）、（5）中的一部分即是“委派人員”。如以全民所有制企業(yè)為基礎(chǔ)的股份制企業(yè)中經(jīng)手、管理財物的人員，若是受委派人員，即為國家工作人員。但如果是集體所有制企業(yè)與其他非國有資本組建的公司、企業(yè)，按新刑法的規(guī)定，其中沒有國家工作人員。

　　四、其他依照法律從事公務的人員（簡稱“其他人員”）。

　　這一主體范圍大致有：各政黨中從事公務的人員，受委托從事公務的人員（如國有企業(yè)中的承包經(jīng)營者）?；鶎尤罕娦?strong>自治組織（居民委員會、村民委員會）中經(jīng)手、管理財物的人員，集體所有制企業(yè)中承包經(jīng)營者都不再是從事公務的人員。

　　各政黨中從事公務的人員，歷來被視為國家工作人員，包括中國共產(chǎn)黨及各民主黨派中從事公務的人員。

　　受委托從事公務的人員不同于“委派人員”。“委派人員”的國家工作人員的身份在委派前就存在，而受委托人員的國家工作人員身份在受托前就不存在，受托后才產(chǎn)生。如售貨員、售票員、出租汽車司機等都是可以成為受委托從事公務的人員。這里沒有把國家工作人員從事的公務與勞務區(qū)別開來。公務具有國家權(quán)力性、職能性和管理性；勞務則是以勞力為主從事的生產(chǎn)性、經(jīng)營性、社會服務性的活動，沒有國家權(quán)力性、職能性和管理性。有關(guān)司法解釋也駁斥了從事勞務者成為國家工作人員的觀點。上述售票員雖然經(jīng)手一定的票款，但他無權(quán)處置，與管理財物不可同日而語。但是如果他們將保管的國有財產(chǎn)非法處置，他們?nèi)匀豢梢詷?gòu)成某些犯罪之主體，屬“以國家工作人員論”之列。

　　國有企業(yè)的承包經(jīng)營者是受委托從事公務的人員。國家所有的生產(chǎn)資料、資金交由個人承包經(jīng)營。在這種形式下，承包者在生產(chǎn)或經(jīng)營過程中雖然具有獨立的地位，但卻是通過合同形式受國有企業(yè)的委托或授權(quán)，對國有財產(chǎn)行使經(jīng)營管理權(quán)的。因此，承包經(jīng)營者應視為“受委托從事公務的人員”。

　　根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，我國城市中的居民委員會和農(nóng)村中的村民委員會是基層群眾性自治組織，其工作人員雖然是由城市轄區(qū)居民和農(nóng)村村民選舉產(chǎn)生，但是選舉產(chǎn)生后的工作人員從事的是社區(qū)服務性工作，為基層群眾服務，不是為國家服務，因而不是從事公務?；鶎尤罕娦宰灾谓M織的工作人員不是從事公務的人員，因而也就不屬于國家工作人員的行列，但是，如果這類人員在受委托管理公共事務，如收取稅收，發(fā)放國家救濟款物，侵犯的對象屬于國家財產(chǎn)時，則可以按刑法第三百八十二條第二款以貪污罪處罰。因為，在這種情況下，村（居）委會主任、支部書記屬于受國家機關(guān)、國有單位委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員。

　　根據(jù)以上的分析，我們可以得出如下結(jié)論：國家工作人員的本質(zhì)特征是從事公務。因此，在我國大力推進人事制度和用人制度改革的今天，不能片面地理解或強調(diào)為僅指那些具有國家工作人員身份，即“具有經(jīng)過國家人事部門（主要指縣級以上政府人事部門）正式辦理了國家干部審批手續(xù)、在編在冊的干部身份”，還應當包括依法取得從事公務的資格。這種資格可以是長期的，也可以是臨時的；可以是通過任命、聘請、委任、派出，也可以是根據(jù)法律規(guī)定被選舉、被任命而取得。刑法第九十三條對國家工作人員范圍的界定，改變了“公務”的含義：“關(guān)于集體的事務”不再是“公務”，只有“關(guān)于國家的事務”才屬“公務”之列。